132 Auflösung von Schulen
Nr. 39 Ersatzvornahme durch Aufsichtsbehörde
Eine von der Kommunalaufsichtsbehörde im Wege der Ersatzvornahme durchgesetzte Auflösung einer Schule ist ein Verwaltungsakt (auch) gegenüber den betroffenen Eltern und Schülern. Deren Streitgegner in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren ist die Kommunalaufsichtsbehörde.
Zur Frage der Anrechenbarkeit von Förderklassen für spät ausgesiedelte Kinder auf die Mindestzüge einer Hauptschule.
OVG NRW, Münster, Beschluß vom 23.02.1989, 15 B 2575/88

Sachverhalt

Die Antragsteller wenden sich als Eltern und Schüler mit einem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO gegen die Auflösung der D.-Hauptschule in B., die der Antragsgegner (Regierungspräsident) im Wege der Ersatzvornahme gegenüber der Stadt B. durchgesetzt hat. Sie machen insbesondere geltend, zwar sei die Zahl der Schüler der Regelklassen rückläufig, dafür sei aber die Schülerzahl in den für Spätaussiedler eingerichteten Förderklassen stark angestiegen. Der Antragsgegner meint, Eltern und Schüler seien durch die Kommunalaufsichtsmaßnahme nicht in ihren Rechten betroffen; im übrigen sei der Antrag gegen die Stadt B. zu richten. Förderklassen dürften bei der Beurteilung der Anforderungen an einen geordneten Schulbetrieb nicht berücksichtigt werden. Antrag und Beschwerde blieben erfolglos.

Aus den Gründen

Die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes richtet sich im vorliegenden Falle, da die Auflösungsanordnung im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bereits vollzogen ist, nach § 80 Abs. 5 Satz 1 und 3 VwGO. Sie setzt voraus, daß die Maßnahme, gegen die vorläufiger Rechtsschutz begehrt wird, ein Verwaltungsakt ist. Ferner darf nicht von vornherein ausgeschlossen erscheinen, daß der Widerspruchsführer oder Kläger hierdurch i. S. v. § 42 Abs. 2 VwGO in seinen Rechten verletzt wird. (Vgl. Kopp, VwGO, Komm., 7. Aufl. 1986, Rdnr. 78 a zu § 80; BVerwG, Beschluß vom 24.04.1978 — 7 B 111/77 —, NJW 1978, 2211.)
Beide Voraussetzungen liegen vor. Die Entscheidung des Antragsgegners, die D.-Schule aufzulösen, ist zwar — als Verfügung der Kommunalaufsicht — eine primär an die beigeladene Stadt gerichtete Maßnahme. Für die von dem Wegfall der 5. Klasse zum Schuljahr 1988/89 betroffenen Schüler und deren Eltern bedeutet sie aber zugleich eine eigenständige und — da sie keiner Umsetzung durch die Beigeladene mehr bedarf, sondern lediglich durch deren Oberstadtdirektor gemäß § 47 Abs. 1 Satz 2 GO NW durchgeführt werden muß — unmittelbar verbindliche Regelung. Damit stellt sie sich dem genannten Personenkreis gegenüber als Verwaltungsakt — hier in Gestalt einer Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 VwVfG — dar.
Die Antragsteller können geltend machen, durch die Schulauflösung in ihren Rechten als Eltern oder Schüler betroffen zu sein. Das gilt nicht nur für die Antragsteller, die im Schuljahr 1987/88 die Grundschule besuchten und denen durch die Anordnung der vorgesehene Übergang zur D.-Schule verwehrt wird, sondern auch für die Schüler, die bereits die D.-Schule besuchen und infolge der jahrgangsweise fortschreitenden Auflösung dieser Schule möglicherweise Einschränkungen des schulischen Lebens erfahren werden. Zwar nimmt die Betroffenheit in dem Maße ab, in dem ein Schüler in seiner schulischen Laufbahn noch oder schon von der Klasse 5, um deren Wegfall es zunächst geht, entfernt ist. Jedoch kann keinem der Antragsteller, auch soweit sie nicht die der 5. Klasse unmittelbar vor- oder nachgehenden Klassen besuchen, schon von vornherein die rechtliche Betroffenheit durch eine mit der Schließung der 5. Klasse beginnende Schulauflösung abgesprochen werden.
Das VG ist zutreffend davon ausgegangen, daß sich der Antrag gegen den Regierungspräsidenten als Aufsichtsbehörde und nicht gegen die Stadt B. zu richten hat. Zur Bestimmung des richtigen Antragsgegners im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO sind die Vorschriften der §§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 5 Abs. 2 S. 1 VwGOAG NW entsprechend anzuwenden. Danach ist der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Behörde zu richten, die gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung angeordnet hat. Das ist hier der Regierungspräsident. Er hat von der Befugnis des § 109 Abs. 2 GO Gebrauch gemacht. Danach kann die Aufsichtsbehörde eine Anordnung, der die Gemeinde nicht innerhalb einer bestimmten Frist nachkommt, an Stelle und auf Kosten der Gemeinde selbst durchführen oder die Durchführung einem anderen übertragen. Angesichts des Wortlauts des Gesetzes ist nicht zweifelhaft, daß die Aufsichtsbehörde Handelnde bleibt, auch wenn sie im Rechtskreis der Aufsichtunterworfenen tätig wird. § 109 Abs. 2 GO sieht keine Vertretung der Gemeinde, sondern ein Tätigwerden der Aufsichtsbehörde “an Stelle“ der Gemeinde vor. Ferner spricht die Formulierung, daß die Aufsichtsbehörde die Anordnung “selbst“ durchführen kann, dafür, die getroffene Maßnahme dem Antragsgegner und nicht der Beigeladenen zuzurechnen. Dies läßt sich auch der Zielsetzung des § 78 Abs. 1 Nr. 1 und 2 VwGO entnehmen; diese Vorschriften enthalten den allgemeinen Rechtsgedanken, daß in einem Rechtsstreit richtiger Prozeßgegner derjenige ist, der über den Streitgegenstand verfügen kann. Im übrigen verweist das VG zu Recht auf den Interessenkonflikt, in den eine Gemeinde geriete, wenn sie in einem Verfahren als Klägerin bzw. Antragsstellerin gegen die Aufsichtsbehörde vorgehen und gleichzeitig in einem anderen, von einem betroffenen Dritten wegen desselben Sachverhaltes angestrengten Verfahren als Beklagte bzw. Antragsgegnerin die getroffene Maßnahme rechtfertigen müßte, (im Ergebnis ebenso Eyermann/Fröhler, VwGO, 9. Aufl. 1988, Rdnr. 1 zu § 78; Kopp, a.a.O., Rdnr. 9 zu § 78; Knemeyer, BayVBl. 1977, 129, 132; a. A. Schnapp, Die Ersatzvornahme in der Kommunalaufsicht, 1972, S. 104; Scholler/Broß, Grundzüge des Kommunalrechts in der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl. 1984, S. 230).
Der Antrag ist jedoch nicht begründet.
Bei der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO sind die öffentlichen Belange, die für die sofortige Vollziehung des Verwaltungsaktes sprechen, und das private Interesse der Antragsteller an der Aufhebung der Vollziehung gegeneinander abzuwägen. In die Interessenabwägung sind die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache einzubeziehen.
Im vorliegenden Falle ist die Aufhebung der Vollziehung nicht anzuordnen, da das öffentliche Interesse an der Vollziehung überwiegt. Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Schulauflösungsverfügung bestehen nicht. Sie hat ihre Rechtsgrundlage — auch im Verhältnis zu den Antragstellern — in § 109 Abs. 1 und 2 GO i. V. m. §§ 8 SchVG, 16 a SchOG. Anordnungsrecht und Ersatzvornahme dienen dazu, sicherzustellen, daß die der Gemeinde nach dem Gesetz obliegenden Pflichten erfüllt werden. Die Beigeladene ist Träger der öffentlichen Verwaltung und damit an Gesetz und Recht gebunden. Im Rahmen ihres Organisationsermessens als Schulträgerin (vgl. § 8 SchVG) muß sie deshalb jede Entscheidung vermeiden, die zu einer Verletzung der Schulgesetze führen würde. Vorliegend verstieße die Fortführung der D.-Schule gegen die Bestimmung des § 16 a SchOG. Danach müssen Hauptschulen in den Klassen 5 bis 9 i. d. R. mindestens zweizügig gegliedert sein, um einen geordneten Schulbetrieb zu gewährleisten (Abs. 2 S. 1). Diese Vorschrift gilt sowohl für neu zu errichtende als auch für schon bestehende Schulen. Sinkt bei einer bestehenden Schule die Zahl der Anmeldungen unter die für die Bildung einer zweiten Klasse erforderliche Schülerzahl (Klassenfrequenzmindestwert), so ist der geordnete Schulbetrieb gefährdet. Bei einer kurzfristigen Unterschreitung der Schülerzahl ist eine Schulauflösung allerdings nicht zwingend. Im Hinblick darauf, daß eine derartige Maßnahme erhebliche Auswirkungen hat und i. d. R. nicht ohne weiteres wieder rückgängig zu machen ist, darf abgewartet werden, ob die Abweichung von den gesetzlichen Vorgaben für einen geordneten Schulbetrieb von Dauer sein wird. Anhaltspunkte dafür können sich aus dem Maß des Zurückbleibens der Anmeldezahlen hinter dem Frequenzmindestwert, aus der bisherigen Dauer der Beschränkung auf eine Einzügigkeit oder aus anderen Umständen des Einzelfalles ergeben. Daneben ist zu berücksichtigen, daß die Schulauflösung einen Verwaltungsakt mit in die Zukunft weisenden Rechtsfolgen darstellt. Insofern sind die überschaubaren künftigen Verhältnisse, soweit sie einer Prognose zugänglich sind, ebenfalls in die rechtliche Würdigung einzubeziehen.
Die D.-Schule erfüllt die Voraussetzungen des § 16 a Abs. 2 S. 1 SchOG bezüglich der Eingangsklasse bereits seit dem Schuljahr 1986/87 nicht mehr, so daß bei einer Fortführung der Schule zum Schuljahr 1988/89 schon drei aufeinander folgende Klassen einzügig geführt würden. Aber auch für die Zukunft ist eine Verbesserung der Schulverhältnisse nicht zu erkennen (wird ausgeführt).
Auch der Zuzug von Spätaussiedlern nach B. wird voraussichtlich nicht zur Folge haben, daß die D.-Schule zum geordneten Schulbetrieb zurückkehrt. Auf die von den Beteiligten in diesem Zusammenhang genannten, teilweise unterschiedlichen Zahlen kommt es nicht an. Förderklassen für spät ausgesiedelte Kinder tragen nicht in jedem Falle zur Mehrzügigkeit einer Schule bei. Eine gesetzliche Bestimmung über die Zuordnung dieser Klassen zu den Zügen der Hauptschule fehlt. In der Schulpraxis werden sie auf der Grundlage eines Erlasses des Kultusministers, (vgl. Tz 1.1.1 des RdErl. v. 26.07.1977, GABl. NW 448 = BASS 13-62 Nr. 4), als Teil der Schule behandelt, an der sie eingerichtet werden. Ob diese Handhabung mit dem Begriff der Zweizügigkeit einer Hauptschule in § 16 a SchOG vereinbar ist, braucht im vorliegenden Verfahren nicht entschieden zu werden, da der Umstand, daß ein Schulträger an einer bestimmten Hauptschule Förderklassen einrichtet oder gar nur einrichten möchte, zur Herstellung einer Mehrzügigkeit jedenfalls allein nicht ausreicht. Vielmehr müssen weitere Voraussetzungen erfüllt sein. So ist zunächst zu beachten, daß die Bildung einer Förderklasse an einer Schule eine Änderung dieser Schule darstellt, die — erstens — einen entsprechenden Beschluß des Schulträgers voraussetzt und — zweitens — von der Schulaufsichtsbehörde genehmigt werden muß, (vgl. Tz 1.1.2 des RdErl. vom 26.07.1977, a.a.O.).
Des weiteren ist, um den mit der Vorschrift des § 16 a Abs. 2 S. 1 SchOG verbundenen schulordnungsrechtlichen Vorgaben des Gesetzes Genüge zu tun, auch für die Förderklasse die Einbehaltung einer Mindestschülerzahl erforderlich. Schließlich muß auch in diesem Bereich eine auf eine gewisse Dauer angelegte Stetigkeit der Verhältnisse gefordert werden. Ebenso wie das nur kurzfristige Absinken der Schülerzahl den Schulträger nicht zur Auflösung einer Schule zwingt, läßt sich mit der kurzfristigen Zuordnung einer Förderklasse zu einer den Anforderungen im übrigen nicht genügenden Hauptschule nicht deren Rückkehr zu einem geordneten Schulbetrieb begründen.
Im vorliegenden Fall fehlt es bereits an der ersten und an der zweiten Voraussetzung. Ein förmlicher Beschluß des Schulträgers über die Einrichtung von Förderklassen an der D.-Schule liegt nicht vor, und es ist auch nicht zu erwarten, daß der Antragsgegner, der die Auflösung der Schule betreibt, die erforderliche Genehmigung erteilen würde, oder dazu verpflichtet werden könnte.
Einzügige Hauptschulen dürfen nur ausnahmsweise fortgeführt werden (§ 16 a Abs. 4 S. 2 SchOG). Der Senat hat in seinem Beschluß vom 18.07.1988 — 15 B 1875/88 — in dem Verfahren der Beigeladenen gegen den Antragsgegner dargelegt, daß die Ausnahmetatbestände des § 16 a Abs. 4 S. 2 SchOG bezüglich der D.-Schule nicht eingreifen, daß insbesondere eine entscheidende Bedeutung der D.-Schule für die gesamte Stadt B. nicht angenommen werden kann. Auf diesen Gesichtspunkt kann im vorliegenden Verfahren nur bezugnehmend eingegangen werden, denn die Ausnahmevorschrift des § 16 a Abs. 4 S. 2 b SchOG berücksichtigt Rechte, die als zum Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde gehörig nur von dieser im Verhältnis zur Aufsichtsbehörde, nicht aber von den Antragsstellern in Anspruch genommen werden können. Anders verhält es sich mit der Zumutbarkeit des Weges zu einer zweizügig gegliederten Schule (Ausnahmefall des Satzes 2 a). Insoweit haben die Antragsteller jedoch keine Rügen erhoben und sind — im innerstädtischen Bereich — Unzumutbarkeiten nicht zu erkennen.
Soweit dem Antragsgegner durch § 109 Abs. 1 GO Ermessen hinsichtlich seines Einschreibens eingeräumt ist, sind Ermessensfehler zu Lasten der Antragsteller nicht ersichtlich (wird ausgeführt).
Die jahrgangsweise fortschreitende Auflösung der D.-Schule bedeutet keinen offensichtlich rechtswidrigen Eingriff in das Grundrecht der Eltern, die Erziehung und Bildung ihrer Kinder zu bestimmen (Art. 8 Abs. 1 S. 2 Verf NW, Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG), oder in das Grundrecht der Schüler auf Erziehung und Bildung (Art. 8 Abs. 1 S. 1 Verf NW, Art. 12 bzw. Art. 2 Abs. 1 GG); denn die Grundrechte garantieren nicht den Bestand und die ständige Bildung neuer Eingangsklassen einer bestimmten Schule, (vgl. BVerfG, Beschluß vom 24.10.1980 — 1 BvR 471/80 —, NVwZ 1984, 891).
Die Schulverwaltung ist verfassungsrechtlich auch nicht verpflichtet, Schülern, die nicht versetzt werden, für die Wiederholung eine Klasse in derselben Schule und in demselben Schulgebäude zur Verfügung zu stellen. Es muß lediglich sichergestellt sein, daß die Schüler ihre weitere Schulausbildung — entsprechend der getroffenen Schulformwahl — an einer Schule derselben Schulform in zumutbarer Weise fortsetzen und beenden können, (vgl. BVerfG, Beschluß vom 24.10.1980 a.a.O.; OVG NW, Urteil vom 01.06.1986, NVwZ 1984, 806).
Diese Voraussetzung ist erfüllt, da auch den Schülern der D.-Schule, die jetzt die Klasse 6 besuchen, für den Fall, daß sie eine Klasse wiederholen müßten, in zumutbarer Entfernung eine andere Hauptschule zur Verfügung stände.
Auch der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes führt die Beschwerde nicht zum Erfolg. Der Senat hat hierzu schon in seinem genannten Beschluß vom 18.07.1988 darauf hingewiesen, daß mindestens seit dem Schuljahr 1986/87, zu dem nur 23 Schüler an der D.-Schule angemeldet wurden, mit Maßnahme zur Herstellung des in § 16 a Abs. 2 SchOG vorausgesetzten Schulbetriebs zu rechnen war.
Da somit die Auflösung der D.-Schule nach dem jetzigen Erkenntnisstand Schüler- und Elternrechte nicht verletzt, besteht ein erhebliches, entgegenstehende private Interessen überwiegendes öffentliches Interesse daran, die Auflösung auch gegenüber den Antragstellern mit den Mitteln des Sofortvollzugs durchsetzen zu können. Auch der Grundsatz der sparsamen Haushaltsführung verbietet die Fortführung einer Schule möglicherweise über Jahre hinweg, wenn deren Auflösung — wie hier — aus Rechtsgründen voraussichtlich ohnehin nicht abzuwenden ist.

Fussnoten

1

Siehe SPE n.F. 280 Nr. 5 Gesamtschulen; SPE a.F. S. I A I/35.

Fälle und Lösungen aus der schulrechtlichen Praxis (FLSP), www.flsp.de
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