328 Hochschulzulassung
Nr. 19 Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen in Bayern verfassungswidrig
I. Der Zustimmungsbeschluß des Bayer. Landtags vom 21.02.1973 zu dem am 20.10.1972 unterzeichneten Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen (GVBl. 1973 S. 98) ist nunmehr insoweit mit Art. 118 Abs. 1 BV unvereinbar und deshalb nichtig geworden, als der Staatsvertrag in Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. für das Vergabeverfahren die Grundsätze des Notenausgleichs zwischen den Ländern regelt.
Die Sätze 2 ff. des Art. 11 Abs. 8 des Staatsvertrages dürfen von dem Freistaat Bayern beginnend mit der Zulassung zum Sommersemester 1976 nicht mehr angewendet werden.
II. Der Freistaat Bayern hat den Antragstellerinnen die ihnen erwachsenen notwendigen Kosten und Auslagen zu erstatten.
VerfGH Bay, E. vom 01.08.1975, Vf 11-VII-73
Parallelfundstellen: BayVBl 75,555; NJW 75,1733; BayVBl 75,555; NJW 75,1733
SPE a.F. S. II F III/1

Aus den Gründen

I.
1. Das Bundesverfassungsgericht hat durch Urteil vom 18.07.1972 (BVerfGE 33, 303 ff.1) auf Grund von Richtervorlagen den § 17 des hamburgischen Universitätsgesetzes vom 25.04.1969 und den Art. 3 Abs. 2 des bayerischen Gesetzes über die Zulassung zu den bayerischen Hochschulen vom 08.07.1970 teilweise als mit dem Grundgesetz für unvereinbar erklärt. In den Gründen dieser Entscheidung (BVerfGE 33, 303/357 f.2) hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, es werde weitgehend anerkannt, daß im Falle eines absoluten numerus clausus (Studiengänge mit Zulassungsbeschränkungen im ganzen Bundesgebiet) für Studienanfänger die Verteilung aller freien Studienplätze durch eine überregionale Stelle unter Anwendung möglichst einheitlicher Auswahlkriterien und durch ausreichend begründete, auch im Falle von Mehrfachbewerbungen einheitlich anfechtbare Bescheide erfolgen müsse. Es sei zwar in erster Linie Sache des Bundes, unter Ausnutzung der ihm gegebenen legislativen und verwaltungsmäßigen Möglichkeiten das Notwendige zu tun. Ließe sich das in absehbarer Zeit nicht erreichen, so sei die weitere Frage zu stellen, was die Länder – etwa durch Abschluß von Staatsverträgen – ihrerseits unternehmen könnten und müßten, um ihrer Mitverantwortung für eine kooperative Verwirklichung des Grundrechtsschutzes gerecht zu werden.
2. Um diesem Gebot nach Gewährleistung eines möglichst einheitlichen Schutzes der Grundrechte zu entsprechen, kamen die Länder in dem am 20.10.1972 in Stuttgart unterzeichneten Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen (Staatsvertrag – StV) überein, eine Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts zu errichten. Als Sitz derselben ist inzwischen Dortmund bestimmt worden (Art. 1 StV). Aufgabe der Zentralstelle ist die Vergabe von Studienplätzen an staatlichen und staatlich anerkannten Hochschulen (Art. 2 Abs. 1 StV). In das Vergabeverfahren der Zentralstelle ist ein Studiengang alsbald einzubeziehen, wenn für alle ihn anbietenden staatlichen Hochschulen ein numerus clausus besteht und zu erwarten ist, daß die Zahl der Bewerber die Gesamtzahl der zur Verfügung stehenden Plätze übersteigt (Art. 8 Abs. 1 StV). Das Vergabeverfahren ist im einzelnen in Art. 10, 11 und 12 StV geregelt. Übersteigt die Zahl der Bewerber die Gesamtzahl der Studienplätze, so werden die in das Verfahren einbezogenen Studienplätze insgesamt nach Art. 11 und 12 StV vergeben, und zwar nach den in Art. 11 StV im einzelnen angeführten Grundsätzen. Art. 11 Abs. 1 StV bestimmt hierzu, daß die Studienplätze überwiegend nach der Qualifikation der Bewerber für das gewählte Studium, im übrigen aber nach der Dauer der Zeit, die seit dem Erwerb der Studienberechtigung verstrichen ist (Wartezeit), zu vergeben sind. Ein bestimmter Teil der zur Verfügung stehenden Studienplätze ist vorab für Härtefälle, für Ausländer und für staatenlose Bewerber vorbehalten (Art. 11 Abs. 2 StV) sowie für Sanitätsdienstanwärter der Bundeswehr und für Bewerber für den öffentlichen Gesundheitsdienst (Art. 11 Abs. 6 StV).
Der Art. 11 Abs. 8 StV, auf den sich der Normenkontrollantrag bezieht, lautet:
(8) Für die Bewertung der Reifezeugnisse und der Zeugnisse der Fachhochschulreife sind einheitliche Maßstäbe zu entwickeln, um im gesamten Geltungsbereich des Staatsvertrages eine gerechte Zulassung nach dem Grad der Qualifikation zu gewährleisten. So lange solche Maßstäbe noch nicht entwickelt sind, ist nach folgenden Grundsätzen zu verfahren:
Für jedes Land werden jährlich die Durchschnittsnoten aller Reifezeugnisse festgestellt. Aus dem Ergebnis der einzelnen Länder wird eine Gesamtdurchschnittsnote für alle Länder ermittelt. Unterschreitet die Durchschnittsnote eines Landes die Gesamtdurchschnittsnote, so werden für das Vergabeverfahren die Noten der Reifezeugnisse dieses Landes um die Differenz heraufgesetzt, im umgekehrten Fall entsprechend herabgesetzt.
Entsprechendes gilt für Zeugnisse der Fachhochschulreife.
Einzelheiten werden vom Verwaltungsausschuß beschlossen.
Art. 12 StV zählt die durch einheitliche Rechtsverordnungen der Länder zu regelnden Materien auf. Art. 16 StV enthält Bestimmungen über das Inkrafttreten und die Geltungsdauer des Staatsvertrages. Nach Absatz 2 dieser Vertragsbestimmung gilt der Staatsvertrag für unbestimmte Zeit. Er kann jedoch von jedem Land durch schriftliche Erklärung gegenüber den übrigen vertragschließenden Ländern zum Schluß des Kalenderjahres mit einer Frist von zwei Jahren gekündigt werden, erstmals zum Ablauf des fünften Jahres nach seinem Inkrafttreten. Die Kündigung durch ein Land bewirkt, daß der Staatsvertrag mit Wirkung für alle Länder außer Kraft tritt (Art. 16 Abs. 2 StV). Art. 16 Abs. 3 StV verpflichtet die Länder, auf Antrag eines Landes die Regelungen des Staatsvertrages nach Ablauf von drei Jahren seit seinem Inkrafttreten zu überprüfen.
3. Der Bayer. Landtag hat dem Staatsvertrag mit Beschluß vom 21.02.1973 zugestimmt. Er ist für Bayern am 01.05.1973 in Kraft getreten (Bekanntmachung über das Inkrafttreten des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen vom 21.05.1973, GVBl. S. 285). Auf Grund des Art. 12 Abs. 1 und des Art. 11 Abs. 8 StV sowie des Art. 7 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen vom 24.05.1973 (GVBl. S. 261) hat das Bayer. Staatsministerium für Unterricht und Kultus eine Verordnung zur Durchführung des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen vom 29.05.1973 (GVBl. S. 286) erlassen, zuletzt geändert durch Verordnung vom 18.04.1975 (GVBl. S. 84).
II.
Die Antragstellerinnen haben Popularklage zum Bayer. Verfassungsgerichtshof erhoben und beantragt, den Art. 11 Abs. 8 StV mit Ausnahme des Satzes 1 wegen Verstoßes gegen den Gleichheitssatz des Art. 118 Abs. 1 BV für nichtig zu erklären. Zur Begründung lassen sie im wesentlichen vortragen:
In dem von der Ständigen Konferenz der Kultusminister am 06.10.1972 beschlossenen Entwurf eines Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen sei der heutige Art. 11 Abs. 8 StV noch nicht enthalten gewesen. Er sei erst später eingefügt worden, um sicherzustellen, daß die Abiturnoten der Abiturienten aller Länder einer einheitlichen Bewertung unterworfen würden. Beide Antragstellerinnen seien durch diese neu eingefügte Regelung in dem Grundrecht auf gleiche Behandlung verletzt und im Ergebnis um die Chance gebracht, das von ihnen gewünschte Studium aufzunehmen. Durch die schematische Gleichbehandlung der Bundesländer bewirke die Regelung in Art. 11 Abs. 8 StV eine sachlich schlechthin nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung der Abiturzeugnisse. Die angegriffene staatsvertragliche Regelung beziehe sich als Vergleichsmaßstab auf die jährliche Durchschnittsnote der Reifezeugnisse. Es entscheide also nicht mehr nur die individuelle Note des einzelnen Abiturienten. Der Staatsvertrag gehe mithin davon aus, daß der gewonnene Durchschnittswert einen sachlichen, angemessenen Vergleichsmaßstab biete. Eine derart ungewöhnliche Entscheidung, welche von der individuellen Leistung als Maßstab wegführe, hätte der Fundierung durch geprüfte Erfahrungsdaten bedurft. Solches Material liege aber gerade nicht vor. Die in Art. 11 Abs. 8 StV vorgesehene Interimslösung wäre möglicherweise dann vertretbar gewesen, wenn – durch ausreichende Daten belegt – feststünde, daß die Auslese der Schüler, die zum Abitur geführt werden, in allen Bundesländern in gleicher oder doch annähernd gleicher Weise praktiziert werde. Es habe sich indessen keine amtliche Stelle in der Bundesrepublik in der Lage gesehen, ausreichend umfassende Daten vorzulegen, welche die Vielfalt der Schulsysteme, Übergangs- und Aufstiegsmöglichkeiten, die Effizienz sowie Art und Weise der Auslese berücksichtigten, nicht zu reden von dem Mangel, diese Daten in ihrem spezifischen Stellenwert zueinander zu beurteilen und in einer einheitlichen Gesamtbewertung zusammenzufassen. Angesichts dieses totalen Mangels einer Fundierung des gewählten Berechnungsmodus im Faktischen könne ein derartiger Modus schlechthin nicht als Verbesserung gegenüber dem bisherigen Zustand der Maßgeblichkeit der individuellen Note angesehen werden. Es sei insbesondere durch nichts dargetan, warum der für Bayern errechnete Durchschnittswert der Reifezeugnisse nicht etwa durch den Umstand maßgeblich bestimmt worden sein könne, daß die Qualität der Abiturienten schon deshalb höher als im Bundesdurchschnitt liegen müsse, weil er aus einer schärferen Auslese resultiere. Schließlich sei noch darauf hinzuweisen, daß die verschiedenen Prozentzahlen der Abiturienten auch im Zusammenhang mit der unterschiedlichen Schul- und Bildungspolitik der einzelnen Bundesländer stünden. Es sei wohl unbestritten, daß in einigen Ländern die Abiturientenquote forcierend erhöht worden sei, ohne daß damit gesagt werden könne, daß die Qualität des Abiturs in diesen Ländern gleich geblieben wäre oder sich vergleichen ließe mit den Bundesländern, in denen das Abitur, insbesondere ein Zentralabitur alter Art, beibehalten worden sei.
In dem zum absoluten numerus clausus für Medizin ergangenen Urteil habe das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 33, 303 ff.3) festgestellt, daß in einem auf Leistung abgestellten System ein Abiturient nicht nur mit Rücksicht auf den bayerischen Wohnsitz im Vergleich zu anderen Bewerbern aus anderen Bundesländern einen Vorteil genießen könne. Diese Feststellung müsse nun allerdings auch im umgekehrten Falle gelten. Die Antragstellerinnen seien benachteiligt im Verhältnis zu Bewerbern aus anderen Bundesländern nicht deshalb, weil sie eine schlechtere Leistung erbracht hätten, sondern nur mit Rücksicht auf den bayerischen Wohnsitz. Eine solche Anknüpfung allein an die Landeszugehörigkeit bei der Einräumung von Rechten und der Begründung von Pflichten sei jedoch als sachwidrig anzusehen. Dagegen könne nicht eingewendet werden, daß alle bayerischen Abiturienten gleich ungünstig betroffen seien. Die Ungleichbehandlung bestehe gerade darin, daß der Bayer. Landtag ohne sachlich zu rechtfertigenden Grund einer Regelung zugestimmt habe, wonach die bayerischen Abiturienten im Verhältnis zu den nichtbayerischen auch an den bayerischen Hochschulen zurückgesetzt würden.
Das inzwischen bekanntgewordene Zahlenmaterial der Zentralen Vergabestelle erhärte die vorgebrachten Bedenken in einer Weise, das von echter Evidenz der Unsachlichkeit der angegriffenen Regelung – vor allem auch hinsichtlich der praktischen Auswirkungen – ausgegangen werden müsse. Es sei überdies nicht einzusehen, weshalb man sich bei der Anknüpfung an den unterschiedlichen Maßstäben der Leistungsbewertung nur am jeweiligen Bundesland orientiere. Es sei doch eine allgemein bekannte Tatsache, daß sich gewisse unterschiedliche Bewertungen dieser Art von Schule zu Schule bemerkbar machten. Die Regelung sei daher auch nicht systemkonform. Außerdem ignoriere sie die besondere Situation gerade der “Spitzenschüler“. Sie führe zu dem unverständlichen Ergebnis, daß ein Abiturient, der durchwegs tadellose Leistungen erbringe, deren Güte selbst den schärfsten Maßstäben standhalte, mit einem Malus bedacht werden müsse, und zwar nur deshalb, weil es sich um einen Bewerber aus Bayern handle. Es gehe nicht darum, ob die Auswirkungen der getroffenen Regelung mehr oder minder erträglich seien oder nicht, sondern allein darum, daß der Normgeber ohne ausreichende Vergewisserung über die faktischen Zusammenhänge von der Maßgeblichkeit der individuellen Note abgewichen sei. Soweit sich zwischenzeitlich ergeben habe, daß die angegriffene Regelung, insgesamt gesehen, zu einer wider Erwarten günstigeren Behandlung der bayerischen Abiturienten geführt habe, würden zwar die ungünstigen Auswirkungen erheblich gemindert, damit werde aber nicht plötzlich die Verfassungskonformität der Regelung erzeugt. Das von den offiziellen Stellen nicht erwartete Ergebnis belege vielmehr erst recht, wie unberechenbar, unvorbedacht und zufällig die angegriffene Regelung sei. Angesichts des Mangels an datenmäßiger Fundierung sei das auch nicht unverständlich. Insbesondere könne nicht ausgeschlossen werden, daß schon etwa bei der nächsten Anwendung des Regelungswerks Ergebnisse umgekehrter Auswirkung und gleicher Willkürlichkeit zustande kämen. Auf den unbestritten gewollten Charakter der Regelung als bloßer Übergangslösung lasse sich deren Verfassungskonformität nicht stützen. Die Verfassungswidrigkeit einer Regelung werde nicht dadurch aufgehoben, daß diese nur für eine gewisse Dauer gelten solle. Der gewollte und vereinbarte bloße Übergangscharakter der angefochtenen Vorschriften sei aber in anderer Hinsicht von Bedeutung. Er beweise, daß der Wegfall der Regelung nicht etwa den Wegfall des ganzen Staatsvertrages nach sich ziehen könne. Der Umstand, daß Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV erst nach Aushandlung des gesamten Vertragstextes im letzten Stadium und sozusagen im “handstreichartigen Schnellverfahren“ in den Vertrag hineingeraten sei, unterstreiche diese Beurteilung. Zudem komme es für diese Frage nicht etwa auf irgendwelche, letztlich ohnehin nie präzis feststellbare Motive der Vertragschließenden an, sondern auf den objektiv sinnvollen Bestand des sonstigen Vertragswerkes. Da es sich dabei um ein Normenwerk handle, müßten dementsprechend die Grundsätze für die Teilnichtigkeit von Normen zur Anwendung kommen.
III.
1. Den Antrag, im Wege einer einstweiligen Anordnung den Vollzug des Art. 11 Abs. 8 (mit Ausnahme des ersten Satzes) StV auszusetzen, hat der Bayer. Verfassungsgerichtshof durch Entscheidung vom 14.08.1973 (VerfGH 26, 101 ff.)4 abgewiesen. In den Gründen dieser Entscheidung wird ausgeführt: Bei der gebotenen Abwägung zwischen den Vor- und Nachteilen des Erlasses einer einstweiligen Anordnung einerseits und ihrer Ablehnung andererseits lasse sich jedenfalls wegen der weitreichenden Wirkungen einer solchen vorläufigen Entscheidung nicht sagen, daß das Allgemeininteresse den Erlaß der beantragten einstweiligen Anordnung dringend geboten erscheinen lasse.
2. Mit Beschluß vom 03.04.1974 hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 37, 104 ff.)5 die Verfassungsbeschwerden mehrerer Beschwerdeführerinnen zurückgewiesen, die sich dagegen richteten, daß bei der Zulassung zum Medizinstudium und einigen anderen Studiengängen in Anwendung des Art. 11 Abs. 8 StV die Durchschnittsnoten bayerischer Bewerber um einen sogenannten Malus verschlechtert worden sind. Die Beschwerdeführerinnen sahen sich durch die Regelung des Art. 11 Abs. 8 StV in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 GG verletzt.
IV.
Dem Bayer. Landtag, dem Bayer. Senat und der Bayer. Staatsregierung ist nach Art. 53 Abs. 3 VfGHG Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden.
1. Der Landtag hat erklärt, daß er sich am Verfahren nicht beteilige.
2. Der Senat hat mitgeteilt, daß er von einer Äußerung zu den Normenkontrollanträgen absehe, weil der Senat nach den Vorschriften der Bayerischen Verfassung beim Abschluß von Staatsverträgen nicht mitwirke; er sei demgemäß auch nicht an dem Zustandekommen des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen beteiligt gewesen.
3. Die Staatsregierung hat ausgeführt: Da einheitliche Maßstäbe für die Bewertung der Reifezeugnisse im Sinne des Art. 11 Abs. 8 Satz 1 StV noch nicht entwickelt seien, müsse vorerst auf Grund der Übergangsregelung des Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV verfahren werden.
Ein Vorstoß Bayerns auf der Sondersitzung der Kultusministerkonferenz vom 02.08.1973, durch Änderung des § 8 Abs. 1 Nr. 2 d der Rechtsverordnung eine stärkere Berücksichtigung des 13. Schuljahrganges beim Abzugsverfahren durchzusetzen, habe nicht zum Erfolg geführt. Die Kultusministerkonferenz habe auf dieser Sitzung zwar beschlossen, die Maßnahmen, die der Vervollständigung und Weiterentwicklung der einheitlichen Maßstäbe gemäß Art. 11 Abs. 8 Satz 1 StV über die Vergabe von Studienplätzen dienten, wirksam zu beschleunigen. Über derartige einheitliche Maßstäbe habe man sich aber noch nicht einigen können. Es lägen lediglich Richtwerte vor. Die von den Antragstellerinnen angefochtene Vorschrift des Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV gehe davon aus, daß die Zulassungschancen im Geltungsbereich des Staatsvertrages für die Vergabe von Studienplätzen verzerrt seien, weil die unterschiedliche Notengebungspraxis in den Schulen der einzelnen Länder zu einer über- bzw. unterproportionalen Beteiligung der Studienbewerber an den in der Bundesrepublik Deutschland insgesamt verfügbaren Studienplätzen führe. Durch die pauschale Ausgleichsarithmetik solle diese Verzerrung behoben werden. Die angefochtene Regelung könne in der vorliegenden Form insofern verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen, als in einem pauschalen Verfahren die Noten einzelner Bewerber verändert würden und damit in deren individuelle Leistung eingegriffen werde. Damit würden die Zulassungschancen einzelner Bewerber verringert oder vergrößert, ohne daß geprüft werde, ob diese Veränderung der Zulassungschancen im Einzelfall durch sachliche Gründe gerechtfertigt sei. Der durch diese Vorschrift erzielte Ausgleich wäre allenfalls dann sachlich gerechtfertigt, wenn man davon ausgehen könnte, daß die Ausgangsvoraussetzungen in allen Schulen sämtlicher Länder gleich seien, insbesondere hinsichtlich der Zusammensetzung der Schülerschaft, der Auslesequoten und der Qualität des Unterrichts, und wenn ferner festgestellt werden könnte, daß sich auch die Notengebungspraxis in allen Schulen sämtlicher Länder im Prinzip an die gleichen Grundsätze halte, jedoch insgesamt nur um den sich aus der Ausgleichsrechnung ergebenden Bereich verschoben sei. Gehe man jedoch davon aus, daß die Verhältnisse, die zu den individuellen Leistungen der einzelnen Schüler und zur Bewertung dieser individuellen Leistungen durch die Schulen führten, vielfältig nicht nur von Land zu Land, sondern auch von Schule zu Schule differenziert und damit nicht vorbehaltlos vergleichbar seien, so könnten sich aus der schematischen Anwendung einer pauschalen Ausgleichsarithmetik auf alle auftretenden Einzelfälle Bedenken im Hinblick auf Art. 118 Abs. 1 BV ergeben.
Es erscheine fraglich, ob die idealisierende Annahme gleichartiger Umstände gerechtfertigt sei. Gesichertes Datenmaterial, das eine derartige Annahme stützen könnte, liege nicht vor. Eine Vielzahl von Umständen deute darauf hin, daß die Verhältnisse in den einzelnen Ländern sowie in den Schulen dieser Länder derart differenziert seien, daß sie einen vorbehaltlosen Pauschalvergleich der Zeugnisse der einzelnen Länder auf Grund der Berechnung von Landes- bzw. von Bundesdurchschnittsnoten nicht erlaubten. In diesem Zusammenhang sei festzustellen, daß generelle Maßstäbe für eine objektivierte Leistungsmessung in den Schulen bisher noch nicht entwickelt seien. Allein dieser Umstand im Zusammenhang mit dem Fehlen absoluter Kriterien objektivierter Leistungsmessung führe dazu, daß die individuellen Entscheidungen der Notengebung nicht generell vergleichbar seien und daher auch eine pauschale Ausgleichsarithmetik die Gefahr in sich berge, daß in einer nicht absolut bestimmbaren, wohl aber nicht unerheblichen Zahl von Einzelfällen zufällige, d. h. sachlich nicht gerechtfertigte Ergebnisse erzielt würden. In die Berechnung der Durchschnittsnoten in den einzelnen Ländern seien auch die Abschlußzeugnisse solcher Schularten mit einbezogen, die in einigen Ländern – darunter auch in Bayern – keine Anerkennung fänden. Das habe seinen Grund darin, daß die Anforderungen dieser Schulen nicht den Bestimmungen der entsprechenden Vereinbarungen der Kultusministerkonferenz entsprächen. Auch beim Fehlen objektivierter Leistungsmaßstäbe lasse sich jedenfalls feststellen, daß die Unterschiede bei der individuellen Leistungsbemessung desto weniger ins Gewicht fallen, je mehr die zu bewertende individuelle Leistung sich den möglichen Extremen nähere. Einheitliche Meinungen darüber, was eine absolut hervorragende und fehlerfreie bzw. eine absolut ungenügende Leistung sei, ließen sich jedenfalls leichter finden, als bei durchschnittlichen Leistungen. Durch die Vorschrift des Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV würden jedoch auch Leistungen im Extrembereich in gleich harter Weise wie Durchschnittsnoten betroffen.
Unabhängig vom Fehlen eines einheitlichen Maßstabes für die objektivierte Leistungsbemessung sei weiterhin der Zustand des Schulsystems in den einzelnen Ländern, insbesondere Schüler- und Auslesequoten sowie der Ausbauzustand des Schulsystems, von erheblicher Bedeutung auch für die Unterrichtsergebnisse und damit für die sich aus den Unterrichtsergebnissen errechnenden Landesdurchschnittsnoten. Hierzu sei festzustellen, daß zwischen den einzelnen Ländern erhebliche Ungleichheiten im Schulsystem und insbesondere in seinem Ausbau bestünden. Sowohl was die Zahl der Schüler auf weiterführenden Schulen insgesamt als auch die Verteilung dieser Schüler auf die einzelnen Zweige des weiterführenden Schulsystems im einzelnen betreffe, träten hier erhebliche Unterschiede auf, die nicht ohne Einfluß auf die Qualität der Schüler in den einzelnen Schultypen und damit auch auf die Qualität der von den jeweiligen Schulen gefertigten Zeugnisse bleiben könnten. Bayern habe die niedrigste Abiturientenzahl von allen Ländern in der Bundesrepublik. Dies beruhe auf starker Auslese sowohl beim Übertritt in die Gymnasien als auch in der Unter- und Mittelstufe der Gymnasien. Das habe zur Folge, daß die Schülerschaft an Gymnasien in Bayern generell besser qualifiziert sei als in solchen Ländern, in denen eine weniger starke Auslese stattfinde. Der Ausleseprozeß zeige sich quantitativ nicht nur in der niedrigen Abiturientenquote, sondern besonders evident auch in der Zahl der Schüler, die in den einzelnen Ländern in der Unter- bzw. Mittelstufe der Gymnasien das Klassenziel nicht erreichten. Auch der Ausbau des Schulsystems in seinen verschiedenen Typen sei in den einzelnen Ländern nicht gleichartig vollzogen worden. Insbesondere hinsichtlich der Schaffung anderer Typen weiterführender Schulen neben dem Gymnasium seien weitgehende Differenzierungen aufgetreten. Während Bayern einerseits die niedrigste Abiturientenzahl aller Länder in der Bundesrepublik aufweise, nehme es andererseits hinsichtlich des Ausbaues der Realschulen und Wirtschaftsschulen eine führende Stellung ein. Das habe zwangsläufig zur Folge, daß die Gymnasien von weniger geeigneten Schülern in geringerem Maße besucht würden und daß vor allem auch Schüler, die den höheren schulischen Anforderungen der Gymnasien nicht voll entsprächen, zu den Real- und Wirtschaftsschulen abwanderten. Dies aber führe zu einer weiteren Verbesserung der Zusammensetzung der Schülerschaft in der Oberstufe der Gymnasien, die sich auch in besseren Leistungen und damit besseren Noten ausdrücken müsse gegenüber Schülern aus Gymnasien von Ländern, in denen ein derartig weit gefächertes Schulsystem nicht bestehe. Bezogen auf das Gebiet der Bundesrepublik sei weiterhin festzustellen, daß die Verhältnisse in den Flächenstaaten einerseits und Stadtstaaten andererseits nicht vorbehaltlos vergleichbar seien, weil die Schülerschaft weitgehend verschiedenartig zusammengesetz sei. Schließlich sei zu bemerken, daß die pauschale Ausgleichsarithmetik des Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV nicht die generellen Unterschiede der Notengebungspraxis berücksichtige.
Die Vielzahl der genannten Umstände, die auf der Vielfalt der Schulsysteme in den Ländern der Bundesrepublik beruhten, sowie die selbst innerhalb der einzelnen Länder feststellbaren Unterschiede müßten bei der Anwendung des pauschalen Ausgleichssystems dazu führen, daß ein erheblicher Teil der Sachentscheidungen zufällig sein werde. In einer nicht geringen Zahl von Einzelfällen würden auf diese Weise Studienbewerber durch einen Notenabzug um ihre Zulassungschancen gebracht, während umgekehrt die Notenverbesserung im Einzelfall zu einer ebenfalls ungerechtfertigten Zulassung führen könne. Es sei fraglich, ob diesem unbilligen Ergebnis entgegengehalten werden könne, daß auch ohne Anwendung der Ausgleichsregelung wegen des Fehlens von Maßstäben einer objektivierten Leistungsbemessung die Leistungsbewertung möglicherweise unterschiedlich sei und daher in einem Teil der Fälle sachlich ebenfalls nicht voll gerechtfertigte Ergebnisse auftreten könnten. Einmal sei zu berücksichtigen, daß das Zulassungssystem nach unveränderten Durchschnittsnoten durch andere, ausgleichende Auswahlkriterien modifiziert werde, und zum anderen sei es problematisch, einen Zustand, der möglicherweise zu sachlich nicht voll gerechtfertigten Ergebnissen führe, durch eine Regelung zu verändern, die ihrerseits in anderer Weise zu Ergebnissen führe, die nicht ausschließlich auf der individuellen Leistung des einzelnen beruhten. Sofern es sich als unumgänglich erweisen sollte, wegen des Fehlens einer objektivierten Leistungsbemessung zu einem Ausgleich zwischen den einzelnen Ländern zu kommen, sollte der Ausgleich so beschaffen sein, daß er sowohl zu einer angemessenen Verteilung der verfügbaren Studienplätze auf die Bewerber aus den einzelnen Ländern führe als auch die besonderen Umstände, wie Schülerzahlen, Auslesequoten und insbesondere auch Bevölkerungsanteile sowie die Stärke der jeweils gleichaltrigen Bevölkerung berücksichtige. Insbesondere verstärke diese Regelung die bereits vom Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 18.07.1972 ausgesprochene Befürchtung, bei der Notengebung könnte der Berufswunsch der Abiturienten wohlwollend berücksichtigt werden, denn das gewählte Verfahren biete Orientierungspunkte, die eine Manipulierung sowohl des Individualzeugnisses als auch des Gesamtdurchschnittes zumindest an einer Schule möglich erscheinen lasse. Sollten derartige Manipulierungen tatsächlich in größerer Zahl vorkommen, so würde dies zu einer weiteren Verzerrung der Zulassungschancen führen. Dies hätte zur Folge, daß ein großer Teil der bei der Vergabe von Studienplätzen zu treffenden Entscheidungen zufällig wäre. Die Bedenken, die sich aus der Regelung des Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV ergäben, würden nicht dadurch ausgeräumt, daß – wenigstens nach den bisherigen Ergebnissen – bayerische Bewerber in den Studiengängen Medizin, Zahnmedizin, Pharmazie und Psychologie an den insgesamt verfügbaren Plätzen mit einem hinnehmbaren Anteil beteiligt gewesen seien. Dabei sei auch zu berücksichtigen, daß das Interesse der Abiturienten an den genannten Studiengängen in den einzelnen Ländern erhebliche Unterschiede aufweise. Während z. B. in den Ländern Berlin und Hamburg das Interesse an diesen Studiengängen geringer sei, sei bei bayerischen Abiturienten das Interesse hier besonders stark, was sich in den im Verhältnis zum Abiturientenanteil überproportionalen Bewerberanteilen ausdrücke. Zusammenfassend sei festzustellen, daß weder in den einzelnen Ländern die Verhältnisse im Schulwesen derart gleichgelagert seien, daß verschiedene Bewertungsergebnisse mit einer Pauschalregelung ausgeglichen und insgesamt voll vergleichbar gemacht werden könnten, noch sei es gerechtfertigt, im Rahmen einer solchen Pauschalrechnung alle Einzelfälle innerhalb eines Landes gleich zu behandeln.
Bei der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Regelung könne aber auch nicht außer acht gelassen werden, daß es sich dabei um eine bloße Übergangslösung gehandelt habe, die auf der Suche nach einer den Grundsätzen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 18.07.1972 Rechnung tragenden Regelung zur sachgerechten Verteilung der zulassungsbeschränkten Studienplätze gefunden worden sei.
Angesichts der Schwierigkeit, wegen des Fehlens von objektivierten Leistungskriterien zwischen den auf unterschiedlicher Grundlage entstandenen Einzelleistungsergebnissen eine Vergleichbarkeit herzustellen, sei die Staatsregierung der Auffassung gewesen, daß die getroffene Regelung für eine kurze Übergangszeit eine gewisse Verbesserung gegenüber dem Zustand vor Abschluß des Staatsvertrages bedeute. Dabei sei auch zu berücksichtigen, daß die Länder gezwungen gewesen seien, unter Zeitdruck im Hinblick auf das kommende Studienjahr einen für alle Länder akzeptablen Kompromiß zu finden.
4. Von den übrigen vertragschließenden Ländern, denen Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist, haben der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen und das Ministerium der Justiz Rheinland-Pfalz schriftlich Stellung genommen.
Der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen hat Bezug genommen auf seine schriftliche Äußerung gegenüber dem Bundesverfassungsgericht vom 20.11.1973. Ergänzend führt er aus, die Ergebnisse und Erfahrungen aus den zwischenzeitlich durchgeführten Vergabeverfahren der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen (ZVS) lasse eine andere Beurteilung nicht zu. Der Notenausgleich in Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV sei nicht nur notwendig, um das Notengefälle zwischen den einzelnen Ländern abzubauen, er sei überdies auch mit dem verfassungsrechtlichen Gebot der Gleichbehandlung aller hochschulreifen Studienbewerber bei der Zulassung zum Studium vereinbar. Das Land Nordrhein-Westfalen sei von der derzeit geltenden Regelung des Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV betroffen, da die Landesdurchschnittsnote bisher über der Gesamtdurchschnittsnote aller Reifezeugnisse liege. Um den Abiturienten des Landes Nordrhein-Westfalen die gleichen Chancen wie den Abiturienten anderer Länder mit einer niedrigeren Landesdurchschnittsnote bei der Zulassung zum Studium zukommen zu lassen, müsse an der zur Zeit geltenden Regelung festgehalten werden, zumindest so lange die Reifezeugnisse in den Ländern noch nicht nach einheitlichen Maßstäben bewertet werden könnten. Aus diesem Grunde sehe er keine Möglichkeit für einen Fortbestand des Staatsvertrages in seiner Gesamtheit, wenn die Anwendung des Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV auf Abiturienten eines Landes entfiele.
Das Justizministerium Rheinland-Pfalz führt aus: Es bestehe keine Aussicht, daß durch Abänderung oder Ergänzung der Rechtsverordnungen der Länder, durch Beschluß des Verwaltungsausschusses der Zentralstelle oder durch Entscheidung der Vertragschließenden vor der Herausgabe der Zulassungsbescheide für das Wintersemester 1975/76 die durch Anwendung des Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV für die Inhaber von Reifezeugnissen entstehenden nachteiligen, malusbedingten Folgen beseitigt werden könnten. Dies wäre nur möglich durch eine Änderung des Staatsvertrages, die so kurzfristig nicht erreicht werden könne. Bei dem derzeitigen Verfahren werde bei der Auswahl nach der Leistung nicht auf die mit dem gewünschten Studium in Zusammenhang stehenden Schulleistungen Rücksicht genommen. Ein Gefälle der Durchschnittsnoten zwischen Reifezeugnissen alter Art und Reifezeugnissen nach der Kollegstufe sei zwar während der Einführungsphase vorhanden, es werde sich jedoch kurzfristig mit fortschreitender Einführung der Kollegstufe in allen Ländern beheben. Es handle sich hierbei um ein typisches Übergangsproblem. Für den Fall, daß Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV als nicht in Übereinstimmung mit der Bayerischen Verfassung stehend erachtet oder übergangsweise auf die Anwendung dieser Bestimmung verzichtet werden sollte, erscheine gleichwohl der Staatsvertrag im übrigen durchführbar, weil unter Anwendung des Rechtsgedankens der Teilnichtigkeit der verbleibende Teil des Staatsvertrages ein in sich geschlossenes und praktikables System darstelle. In einem solchen Falle würde sich die Hochschulzulassung in der Weise regeln, daß – ohne Berücksichtigung von Abzügen oder Zuschlägen – die Studienplätze nach den in den Abiturzeugnissen erzielten Durchschnittsnoten vergeben werden. Es müsse jedoch darauf hingewiesen werden, daß mit Rücksicht auf die Bestimmungen des Staatsvertrages und auf das bereits laufende Vergabeverfahren zum kommenden Wintersemester eine anderweitige Regelung nicht mehr vorgesehen werden könne; insbesondere könne die Zentrale Vergabestelle ohne Schaffung entsprechender rechtlicher Grundlagen bei den Bewerbungen zum Wintersemester 1975/76 nicht von der getroffenen Bonus-Malus-Regelung abweichen.
5. In der mündlichen Verhandlung haben die Verfahrensbeteiligten ihren Sachvortrag ergänzt:
a) Die Bevollmächtigten der Antragstellerinnen haben dargelegt, die Bonus-Malus-Regelung führe von der individuellen Leistungsnote weg. Sie sei ungerecht und willkürlich. Während die unterschiedliche Benotungspraxis in den Bundesländern, innerhalb jedes Landes und in den Schulen einerseits vernachlässigt werde, werde sie hier zu einem Notenausgleich herangezogen. Aus der Nichtigkeit der Sätze 2 ff. des Art. 11 Abs. 8 StV folge nicht die Nichtigkeit des ganzen Staatsvertrages. Bis zu einer besseren Regelung müsse es bei der individuellen Note als Grundlage der Vergabe der Studienplätze verbleiben. Die beanstandete Regelung werde sich künftig nicht nur auf die Inhaber von Spitzennoten, sondern in zunehmenden Maße auch auf die Inhaber durchschnittlicher Noten nachteilig auswirken. Die soziale Komponente sollte in diesem Zusammenhang ebenfalls stärker beachtet werden. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1974 stehe einer anderweitigen Auffassung nicht entgegen. Die Entscheidung sei unter den damaligen Gegebenheiten ergangen; der Bayer. Verfassungsgerichtshof habe jedoch angesichts der derzeitigen Rechtslage zu entscheiden.
Der Vertreter der Staatsregierung stellte keinen Antrag. Er legte dar, die Abiturnote sei heute nicht nur eine Leistungsbewertung, sondern auch Rangziffer für den Hochschulzugang. Im Bundesgebiet gebe es jedoch sehr unterschiedliche Hochschulzugangsberechtigungen. In einzelnen Ländern betrage der Anteil der Hochschulzugangsberechtigungen, die nicht auf einem Gymnasialabschluß beruhten, bis zu 40 v. H. Zu dieser unterschiedlichen vertikalen Bewerberschicht träten die verschiedenen Bewertungsvoraussetzungen bei den Bewerbern mit gleicher Hochschulzugangsberechtigung. Die Leistungsunterschiede könnten ihre Grundlage haben in einer strengeren Auslese und höheren Anforderungen bei der Reifeprüfung. Außerdem hätten aber auch Schulordnungen und Lehrpläne wesentlichen Einfluß auf die Notengebung, wie das Beispiel der Kollegstufe zeige. Es wäre eine Verbesserung, Länderquoten zu bilden und innerhalb eines Landes für einen annähernd gleichen Bewertungsmaßstab zu sorgen.
b) Der Vorsitzende des Verwaltungsausschusses der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen erklärte, zugleich für die Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder, die Kultusminister seien bemüht, die Bonus-Malus-Regelung durch eine bessere Lösung zu ersetzen. Die Vorschläge, Länderkontingente einzuführen, halte er für kaum realisierbar.
Der Leiter der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen nahm zu den vom Verfassungsgerichtshof aufgeworfenen Sachfragen Stellung. Trotz der Bonus-Malus-Regelung seien auf Bayern bisher mehr Hochschulzulassungen entfallen, als es Studienplätze anzubieten habe. Die Durchschnittsnoten 2,4 und besser seien nämlich bei bayerischen Studienbewerbern bis zu einem Drittel häufiger als bei Bewerbern aus anderen Bundesländern. Spätestens im Jahre 1978 werde es nicht mehr möglich sein, jedem Abiturienten auch nur irgendeinen Studienplatz zu geben. Während der Anteil der Abiturienten am jeweiligen Jahrgang in den Jahren 1960 bis 1970 nur etwa 7 v. H. betragen habe, mache er jetzt 21 v. H. aus. Künftig würden die Zulassungsgrenzen steigen und die Wartezeiten länger werden.
Der Vertreter der Westdeutschen Rektorenkonferenz verwies auf die gegenüber dem Bundesverfassungsgericht im Jahre 1973 abgegebene Stellungnahme zur Bonus-Malus-Regelung. Die Westdeutsche Rektorenkonferenz habe bereits damals die Sätze 2 ff. des Art. 11 Abs. 8 StV für rechtswidrig gehalten, da sie von der individuellen Leistung des einzelnen Abiturienten wegführten. Durch die Einbeziehung weiterer Studiengänge werde die Regelung noch problematischer, zumal sie bei der steigenden Bewerberzahl immer mehr auch auf Inhaber von Durchschnittsnoten durchschlage. Demgegenüber seien heute schon bessere und gerechtere Lösungen denkbar, etwa die Einführung von Länderkontingenten.
V.
1. Nach Art. 98 Satz 4 BV hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht der Bayerischen Verfassung verfassungswidrig einschränken. Die Verfassungswidrigkeit kann jedermann durch Beschwerde (Popularklage) geltend machen (Art. 53 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).
Die Antragstellerinnen begehren im Wege der Popularklage, die Sätze 2 ff. des Art. 11 Abs. 8 des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen vom 20.10.1972 in der Fassung der Bekanntmachung vom 16.03.1973 (GVBl. 1973 S. 98, 285) – StV – wegen Verstoßes gegen den Gleichheitssatz des Art. 118 Abs. 1 BV für nichtig zu erklären. Für den Fall, daß der Verfassungsgerichtshof an seiner in der Entscheidung über die einstweilige Anordnung (VerfGH 26, 101 ff.6) vertretenen Auffassung festhalten sollte, Gegenstand der Popularklage sei der Zustimmungsbeschluß des Landtags zu dem am 20.10.1972 von den Ländern unterzeichneten Staatsvertrag, haben sie einer entsprechenden Umdeutung ihrer Anträge zugestimmt.
2. Die Entscheidung über die Normenkontrollanträge fällt in den Zuständigkeitsbereich des Bayer. Verfassungsgerichtshofs. Auch Zustimmungsbeschlüsse des Bayer. Landtags (Art.72 Abs. 2 BV, Art. 181 BV) zu Staatsverträgen zwischen den Ländern unterliegen der verfassungsgerichtlichen Prüfung im Normenkontrollverfahren, und zwar auch dem der Popularklage nach Art. 98 Satz 4 BV; sie sind Landesrecht im Sinne des Art. 53 Abs. 1 Satz 2 BfGHG (VerfGH 26, 101/108 f.7; BVerfGE 12, 2058 Leitsatz 1; 37, 191/1979; BayVGH, BayVBl. 1964, 332/33310 BVerwGE 22, 299/301 f.11; 35, 344/34712; Nawiasky-Leusser-Schweiger-Zacher, Die Verfassung des Freistaates Bayern – letzte Ergänzungslieferung 1971 – RdNr. 4 zu Art. 72 BV; Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern – 1971 – RdNr. 7 zu Art. 72 BV; Schneider, Verträge zwischen Gliedstaaten im Bundesstaat, VVDStRL Heft 19 – 1961 – S. 1/14; a. A. Kisker, Kooperation im Bundesstaat – 1971 – S. 80 f., 262, der bei einem unmittelbar rechtsetzenden Vertrag die Einordnung als Bundesrecht für angemessen hält, und Kopp, JZ 1970, 278/280, der als Geltungsgrundlage der Staatsverträge zwischen den Ländern eine dritte Ebene annimmt, die weder Bundesnoch Landesrecht sei). Sowohl der Bayer. Landtag als auch der Bayer. Ministerpräsident sind beim Abschluß von Staatsverträgen an die Normen, insbesondere die Grundrechtsnormen, der Bayerischen Verfassung gebunden.
Der Abschluß von Staatsverträgen ist in Art. 181, 72 Abs. 2 BV geregelt. Danach bleibt das Recht des Bayerischen Staates unberührt, im Rahmen seiner Zuständigkeit Staatsverträge abzuschließen. Über das Zustandekommen von Staatsverträgen bestimmt Art. 72 Abs. 2 BV, daß diese vom Ministerpräsidenten (Art. 47 Abs. 3 BV) nach vorheriger Zustimmung des Landtags abgeschlossen werden. Die parlamentarische Zustimmung zu einem vom Bayerischen Ministerpräsidenten abzuschließenden Staatsvertrag ergeht nach bayerischem Staatsrecht nicht im Wege eines förmlichen Gesetzesbeschlusses. Anders als sonst im Gesetzgebungsverfahren (Art. 41 Abs. 2 BV) wird der Bayer. Senat nach der derzeitigen Staatspraxis nicht beteiligt (vgl. hierzu Nawiasky-Leusser-Schweiger-Zacher, Die Verfassung des Freistaates Bayern – 1971 – RdNr. 4 zu Art. 72). Der Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen begründet Rechte und Pflichten für die einzelnen Staatsbürger, insbesondere für Studienanfänger, die einen Studienplatz an einer Hochschule begehren. Dem Zustimmungsbeschluß des Landtags vom 21.02.1973 kommt daher Transformationsfunktion zu. Er ist ein legislativer Akt, wodurch der Inhalt des Staatsvertrages in innerstaatliches materielles Recht transformiert wird (VerfGH 26, 101/109 13; BayVGH, BayVBl. 1964, 333/335 14; BVerfGE 37, 191/19715; BVerwGE 22, 299/301 f.16; Nawiasky-Leusser-Schweiger-Zacher a.a.O. RdNr. 4 zu Art. 72 BV). Entsprechend dem dualistischen Charakter von Staatsverträgen dieser Art – soweit sie nicht lediglich politische Beziehungen des Staates betreffen – kommt dem Zustimmungsbeschluß ein Doppelcharakter zu. Er ist einerseits Zustimmungsakt zu einem Staatsvertrag und andererseits materielles Gesetz mit Bindungswirkung für die Staatsbürger des vertragschließenden Staates (Maunz in Maunz-Düring-Herzog, Grundgesetz, RdNr. 25; Nawiasky-Leusser-Schweiger-Zacher a.a.O. RdNr. 4 zu Art. 72 BV; vgl. ferner Kraus, Handbuch des Deutschen Staatsrechts II, 341/347; Heckel, AöR n. F. 7, 209/222 ff.). Beide Funktionen sind in einem Akt – dem Zustimmungsbeschluß – unausscheidbar verbunden. Folgerichtig ist die Popolarklage gegen den Zustimmungsbeschluß als solchen zu richten, soweit dadurch ein bestimmter Inhalt des Staatsvertrages in innerstaatliches materielles Recht transformiert wird (vgl. auch BVerfGE 37, 19117). Die Erklärung der Bevollmächtigten der Antragstellerinnen, die Popularklage richte sich gegen Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV, wie er “durch den Zustimmungsbeschluß des Bayer. Landtags vom 21.02.1973 in Bayern inhaltlich Gesetz geworden“ sei, genügt diesen Erfordernissen.
3. a) Die Popularklage dient nicht in erster Linie dem Schutz der verfassungsmäßigen Rechte des einzelnen, sondern bezweckt im öffentlichen Interesse den Schutz der Grundrechte als Institution. Sie hat daher auch nicht ein besonderes Rechtsschutzinteresse des Antragstellers zur Voraussetzung; dieser muß nicht in einem Grundrecht verletzt sein (VerfGH 7, 69/7318; 16, 55/6119; 18, 166/17220; VerfGHE vom 06.06.1975 Vf. 16-VII-73 S. 1121; Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern – 1971 – RdNr. 7 zu Art. 98 BV). Die Verfassungswidrigkeit einer Rechtsvorschrift kann jedermann geltend machen (Art. 53 Abs. 1 Satz 1 VfGHG); es ist daher nicht erforderlich, daß der Antragsteller selbst unmittelbar oder mittelbar von dem legislativen Akt berührt wird. Für die Zulässigkeit der Popularklage kommt es folglich nicht darauf an, ob die Antragstellerinnen inzwischen an einer Hochschule ihrer Wahl das Studium aufnehmen konnten.
b) Auch sonst ergeben sich gegen die Zulässigkeit der Normenkontrollanträge keine durchgreifenden Bedenken. Im Schrifttum wird zwar teilweise auch für Staatsverträge zwischen Gliedstaaten im Bundesstaat die am Völkerrecht orientierte Auffassung vertreten, der Vertrag sei trotz einer innerstaatlichen Unwirksamkeit den Vertragspartnern, d. h. den anderen Ländern gegenüber, wirksam und verbindlich (Nawiasky-Leusser-Schweiger-Zacher a.a.O. RdNr. 6 zu Art. 72 BV; Meder a.a.O. RdNr. 8 zu Art. 72 BV; Maunz-Dürig-Herzog, Kommentar zum Grundgesetz RdNr. 66 zu Art. 32 GG). Gegenüber dieser am Beispiel der fehlenden oder unwirksamen Zustimmung des Landesgesetzgebers bei ratifizierten Staatsverträgen orientierten Auffassung wird aber in neuerer Zeit im Schrifttum zu Recht die Meinung vertreten, daß dieser Grundsatz im Bundesstaatsverhältnis bei Abschluß von Verträgen der Gliedstaaten untereinander keine entsprechende Beachtung und Legitimation entfalten könne (Schneider, DÖV 1957, 647 f.; derselbe VVDStRL Heft 19 S. 24 f.; Kopp, JZ 1970, 278/279; Kisker a.a.O. S. 49 ff.; Zacher, BayVBl. 1971, 321 ff., 375 ff.; Rill, Gliedstaatsverträge – 1972 – S. 364 ff.; 413 ff.). Der abschließenden Erörterung dieser Frage bedarf es in diesem Zusammenhang jedoch nicht, denn eine Sachentscheidung des Verfassungsgerichtshofs hätte – auch wenn keine Außenwirkung einträte – jedenfalls innerstaatliche Wirkung für die vertragschließenden Organe des Freistaates Bayern hinsichtlich ihrer im Vertrag vorgesehenen Handlungsmöglichkeiten und -pflichten.
4. Die inzwischen ergangene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 03.04.1974 zu Art. 11 Abs. 8 StV (BVerfGE 37, 104 ff.22) macht die Normenkontrollanträge vor dem Bayer. Verfassungsgerichtshof mit Rücksicht auf den unterschiedlichen Streitgegenstand nicht gegenstandslos. Das Bundesverfassungsgericht hat in der erwähnten Entscheidung die angefochtene Vorschrift des Staatsvertrages am Maßstab der Normen des Grundgesetzes (Art. 12 Abs. 1, Art. 3 GG) gemessen. Prüfungsmaßstab bei der Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit einer landesrechtlichen Rechtsvorschrift nach Art. 98 Satz 4 BV ist hingegen die Bayerische Verfassung. Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs ist es, gegenüber dem Landesgesetzgeber die Unverletzlichkeit der in der Landesverfassung garantierten Grundrechte zu wahren. Das gilt auch hinsichtlich der Zustimmungsbeschlüsse zu Staatsverträgen, denn insoweit ist der Landesgesetzgeber an die Bayerische Verfassung gebunden (Nawiasky-Leusser-Schweiger-Zacher a.a.O. RdNr. 4 zu Art. 72 BV; H. Schneider a.a.O. S. 25). Hingegen ist es nicht Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs, Zustimmungsbeschlüsse zu Staatsverträgen auf ihre Vereinbarkeit mit Grundrechtsnormen des Grundgesetzes zu überprüfen (VerfGH 26, 28/3323 mit weiteren Nachweisen).
Der Verfassungsgerichtshof hat hiernach zu prüfen, ob durch den Zustimmungsbeschluß des Bayer. Landtags zu dem Staatsvertrag ein Grundrecht verfassungswidrig eingeschränkt wird.
VI.
Die Popularklagen sind begründet; der Zustimmungsbeschluß des Bayer. Landtags vom 21.02.1973, soweit er Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV betrifft, ist mit Art. 118 Abs. 1 BV unvereinbar geworden.
A. 1. Das Hochschulrahmengesetz des Bundes, das u. a. eine Regelung über die Vergabe der Studienplätze in höchstzahlbegrenzten Studienfächern anstrebt (vgl. §§ 35 ff.), ist bisher nicht erlassen worden. Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch in seinem Numerus-clausus-Urteil vom 18.07.1972 die Forderung anerkannt, daß im Falle eines absoluten numerus clausus für Studienanfänger die Verteilung aller freien Studienplätze im Bundesgebiet durch eine überregionale Stelle möglichst unter Anwendung einheitlicher Auswahlkriterien und durch einheitlich anfechtbare Bescheide erfolgen müsse (BVerfGE 33, 303/356 f./35624). Gleichzeitig sollten mit einer derartigen bundesweiten Hochschulzulassungsregelung Mehrfachbewerbungen erfaßt und eine Nutzung der Ausbildungskapazität über die Ländergrenzen hinaus gesichert werden (vgl. Bericht über die 416. Sitzung des Bundesrats vom 21.02.1975 und die hier beschlossene Anrufung des Vermittlungsausschusses, Punkt 4 S. 3 ff.). Mit Rücksicht darauf haben die Länder am 20.10.1972 einen Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen an staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschulen geschlossen, dem der Bayer. Landtag am 21.02.1973 gemäß Art. 72 Abs. 2 BV zugestimmt hat und der nach Ratifizierung durch sämtliche Länder am 01.05.1973 in Kraft getreten ist. Gemäß Art. 12 Abs. 2 StV sind hierzu übereinstimmende Durchführungsverordnungen (Vergabeverordnung – DVO) der Länder ergangen (in Bayern: Verordnung vom 29.05.1973, GVBl. S. 286, zuletzt geändert durch Verordnung vom 18.04.1975, GVBl. S. 84). Auf Grund des Staatsvertrages wurde als Zwischenländereinrichtung eine Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen – Zentrale Vergabestelle (ZVS) – mit dem Sitz in Dortmund errichtet, in deren Verfahren alle höchstzahlbegrenzten Studiengänge einzubeziehen sind, wenn zu erwarten ist, daß die Zahl der Bewerber die Gesamtzahl der zur Verfügung stehenden Studienplätze übersteigt. Ein Studiengang soll auch dann einbezogen werden, wenn für ihn an der Mehrzahl der staatlichen Hochschulen Höchstzahlen festgesetzt sind (Art. 2 Abs. 1, Art. 8 Abs. 1 StV). Für das kommende Wintersemester 1975/76 werden von der Zentralen Vergabestelle insgesamt 26 verschiedene Studiengänge erfaßt (vgl. Informationsheft der ZVS für das Wintersemester 1975/76, Verfahren 001, S. 5). Die Zentrale Vergabestelle bestimmt an Hand der Bewerbungsunterlagen, an welcher Hochschule der Bewerber zugelassen wird, und weist ihm einen Studienplatz zu. Die Hochschulen sind zur Einschreibung der zugewiesenen Bewerber verpflichtet, sofern diese die sonstigen Zulassungsvoraussetzungen erfüllen. Kann ein Studienplatz nicht zugewiesen werden, so erteilt die Zentrale Vergabestelle dem Bewerber einen ablehnenden Bescheid. Die zur Verfügung stehenden Studienplätze werden gemäß Art. 11 StV i. V. m. § 6 DVO nach folgenden Grundsätzen verteilt: Bis zu 15 v. H. der Plätze bleiben für Härtefälle und bis zu 8 v. H. für Ausländer und staatenlose Bewerber vorbehalten. Der Rest der Plätze wird zu etwa 60 v. H. nach Merkmalen der Qualifikation, im übrigen nach der Wartezeit vergeben. Bei der Auswahl nach der Qualifikation können nach Art. 11 Abs. 1 Nr. 1 StV Leistungen, die in einem engen Zusammenhang mit dem gewählten Studienfach stehen, besonders gewertet werden. Ein derartiges Verfahren zur Gewichtung bestimmter studienfachbezogener Noten ist bisher noch nicht eingeführt. Die Durchführungsverordnung bestimmt in § 7 lediglich die Grundsätze für die Rangplatzbestimmung der einzelnen Bewerber nach Maßgabe einer Durchschnittsnotenberechnung der Reifezeugnisse oder der Noten in den sonstigen Hochschulzugangsberechtigungen, wobei einige Noten zusammengefaßt werden und einige Noten unberücksichtigt bleiben. § 8 DVO enthält Regelungen über die Veränderung der Durchschnittsnoten oder der Gesamtnote (z. B. wenn – wie in Bayern und in einigen anderen Ländern – 13 volle Zeitschuljahre vorgeschrieben sind, § 8 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. d DVO). Die Auswahl nach der Wartezeit (§ 9 DVO) kann hier außer Betracht bleiben.
Grundlage für die Leistungsbewertung und den Leistungsvergleich und damit für die Rangplatzbestimmung sind somit die Notenwerte der Reifezeugnisse oder sonstiger Hochschulzugangsberechtigungen. Um im gesamten Geltungsbereich des Staatsvertrages eine Zulassung nach dem Grad der Qualifikation zu gewährleisten, sind für die Bewertung der Reifezeugnisse und Zeugnisse der Fachhochschulen einheitliche Maßstäbe zu entwickeln (Art. 11 Abs. 8 Satz 1 StV). Die Kultusminister der Länder haben hierzu zwar Grundsätze festgelegt (vgl. Beschluß vom 02.08.1973), diese haben jedoch im Staatsvertrag und in der Durchführungsverordnung noch keinen Niederschlag gefunden. Seit Inkrafttreten des Staatsvertrages – auch für das kommende Wintersemester 1975/76, für das die Bewerbungsfrist am 15.07.1975 ablief – wird daher die als Übergangslösung gedachte Regelung des Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV weiterhin angewendet, wonach in einem arithmetischen Ausgleichsverfahren unter Einbeziehung der Durchschnittsnoten der Reifezeugnisse der einzelnen Länder und einer Gesamtdurchschnittsnote aller Länder das zwischen den Ländern bestehende Notengefälle durch eine sog. Bonus-Malus-Regelung berücksichtigt wird. Auf Grund derselben wurde beispielsweise im Wintersemester 1974/75 Bewerbern, die ihre Reifeprüfung in Bayern abgelegt haben, mit Rücksicht auf die Differenz zwischen der Bundesdurchschnittsnote (2,9) und der Landesdurchschnittsnote in Bayern (2,6) ein Malus von 0,3 berechnet (Zuschlag von 0,3 auf die Durchschnittsnote), Bewerber aus den Ländern Hamburg, Hessen und Saarland erhielten einen solchen von 0,1, während Bewerber mit der Reifeprüfung in den Ländern Berlin, Bremen und Niedersachsen einen Bonus von 0,1 bekamen (Abzug von 0,1 von der Durchschnittsnote). Im Sommersemester 1975 traten hierbei nur leichte Verschiebungen ein; Bewerber aus Bayern wurden auch in diesem Semester mit einem gleichbleibenden Malus von 0,3 bedacht.
Dem Vergabeverfahren geht voraus eine Kapazitätsfeststellung an den einzelnen Hochschulen; vgl. Verordnung über die Grundsätze für eine einheitliche Kapazitätsermittlung und -feststellung zur Vergabe von Studienplätzen (KapVO) vom 09.07.1974 (GVBl. S. 376), zuletzt i. d. F. der Verordnung vom 10.06.1975 (GVBl. S. 160). Als beschließendes Organ der Zentralen Vergabestelle befindet der Verwaltungsausschuß darüber, welche Studiengänge in das Vergabeverfahren einzubeziehen sind (Art. 5 Abs. 2 Nr. 1, Art. 8 StV). Das Vergabeverfahren selbst gliedert sich in folgende Abschnitte: die zentrale Bewerbung, das Auswahlverfahren unter den Bewerbern – wenn insgesamt die angebotenen Studienplätze nicht ausreichen –, die Verteilung der Bewerber auf die Studienorte und die Einschreibung durch die ihnen zugewiesene Hochschule. In den bisher in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengängen war es wegen des im Vergleich zur Zahl der Bewerbungen geringeren Angebots an Studienplätzen stets erforderlich, zunächst das im Staatsvertrag in zweiter Linie vorgesehene Auswahlverfahren nach Eignung und Leistung und Wartezeit durchzuführen, bevor mit der Verteilung der Bewerber auf die Hochschulstudienorte begonnen werden konnte (vgl. Bericht der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen 1973–1974 S. 1 f./5).
2. a) Die Regelung des Zugangs zu wissenschaftlichen Hochschulen ist staatliche Aufgabe im Sinne des Art. 138 Abs. 1 Satz 1 BV und nicht Gegenstand der Hochschulautonomie. Die Entscheidung über die Verantwortung der Wissenschaft als Lehre und Forschung innerhalb der staatlichen Gemeinschaft und ihre sinnvolle Organisation, insbesondere die Frage der Zulassung zum Hochschulstudium, kann nicht den Hochschulen zur ausschließlichen Regelung kraft der ihnen zustehenden Autonomie überlassen werden (VerfGH 17, 30/3825; 24, 126 Leitsatz 2, S. 18; BVerfGE 33, 303/348)27.
b) Die den Ländern verfassungsmäßig garantierte Kulturhoheit umfaßt auch den Erlaß von Rechtsvorschriften über den Hochschulzugang, und zwar solange und soweit der Bund auf Grund der ihm zustehenden Rahmenkompetenz zum Erlaß allgemeiner Grundsätze des Hochschulwesens (Art. 75 Nr. 1 a GG) nicht tätig geworden ist. Inwieweit die dem Bund zustehende Rahmenkompetenz die Befugnis umfaßt, bundesweit geltende Einzelregelungen über den Hochschulzugang zu erlassen, kann hier dahinstehen, denn diese Frage stellt sich in diesem Verfahren nicht.
c) Erläßt der Freistaat Bayern gesetzliche Regelungen über den Zugang zu Hochschulen, so hat er Art. 128 Abs. 1 BV zu beachten, wonach jeder Bewohner Bayerns Anspruch darauf hat, eine seinen erkennbaren Fähigkeiten und seiner inneren Berufung entsprechende Ausbildung zu erhalten. Art. 128 Abs. 1 BV verpflichtet den Staat zwar nicht, so viele und so vielartige Ausbildungsstätten zu errichten, daß jedermann die ihm entsprechende Ausbildung zu erhalten vermag (VerfGH 13, 141/14628; 15, 49/5329; 17, 30/3830; 21, 59/6631; 24, 1/2532; VerfGHE vom 09.06.1975 Vf. 29-V-7133; Nawiasky-Leusser, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 1948, Erl. zu Art. 128 Abs. 1, S. 209; Meder a.a.O. RdNr. 1 zu Art. 128 BV). Der Staat soll aber im Rahmen der gegebenen Möglichkeiten Vorkehrungen treffen, dem einzelnen die Chance zur beruflichen und bildungsmäßigen Entfaltung zu gewährleisten (VerfGH 20, 36/4534; 24, 1; Leitsatz 8 b; Meder a.a.O. RdNr. 1 zu Art. 128). Sind Ausbildungsstätten vorhanden, so müssen sie den Bewohnern Bayerns nach ihren Fähigkeiten und ihrer inneren Berufung zugänglich sein. Der Zugang zu ihnen darf insbesondere nicht von gesellschaftlichen, wirtschaftlichen oder politischen Verhältnissen abhängig gemacht werden. Art. 128 Abs. 1 BV enthält insofern unmittelbar geltendes, objektives Recht, als er dem Gesetzgeber eine Schranke setzt; eine ihm widersprechende Norm wäre unzulässig (VerfGH 17, 46/5835; 24, 1 Leitsatz 8 b; BayVerfGE vom 09.06.1975 Vf. 29-V-71 S. 1336).
In seiner Numerus-clausus-Entscheidung vom 18.07.1972 hat das Bundesverfassungsgericht den Anspruch hochschulreifer Bewerber auf Zulassung zum Studium ihrer Wahl als Teilhaberecht aufgefaßt, das unter dem Vorbehalt des Möglichen stehe und notwendig – durch den Gesetzgeber – regelungsbedürftig sei (BVerfGE 33, 303/336 ff.37). Zwar sei der Landesgesetzgeber innerhalb seines Kompetenzbereichs grundsätzlich nicht gehindert, eine von der Gesetzgebung anderer Länder abweichende Regelung zu treffen, auch wenn dadurch die Einwohner des Landes mehr belastet oder begünstigt würden. Gehe es allerdings bei einer in die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers fallenden Materie um einen Lebenssachverhalt, der seiner Natur nach über die Ländergrenzen hinausgreife, indem er eine für alle Staatsbürger der Bundesrepublik gleichermaßen gewährleistete Rechtsposition berühre, dann könnten einseitig eingeräumte Begünstigungen eines Landes eine Ungleichbehandlung anderer Staatsbürger bewirken. Unter Berufung auf den Wissenschaftsrat hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, daß das Hochschulwesen der Bundesrepublik ein zusammenhängendes System darstelle, in dem einerseits nicht alle Studiengänge überall angeboten werden könnten und das andererseits eine Nutzung der Ausbildungskapazität über die Ländergrenzen hinaus erfordere (BVerfGE 33, 303/352)38. Bei derartigen übergreifenden Lebenssachverhalten habe der Landesgesetzgeber sorgsam zu prüfen, ob sich eine Bevorzugung (oder Benachteiligung) der Einwohner seines Landes noch im Rahmen der Wertentscheidung des Grundgesetzes halte. Bei Anerkennung dieser vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätze, die im Schrifttum im wesentlichen Billigung erfahren haben (vgl. v. Mutius, Grundrechte als Teilhaberechte, VerwArch. 1973, 183 Fn. 5; Bahro-Becker-Hitpass, Abschied vom Abitur? – 1974 – S. 42), erwachsen für den Landesgesetzgeber – trifft er selbst oder mittels Staatsvertrages Regelungen über den Hochschulzugang – weitere von ihm zu beachtende verfassungsrechtliche Schranken.
Sie greifen insbesondere dann Platz, wenn die vorhandenen Studienplätze nicht ausreichen, um alle hochschulreifen Bewerber, die einen Studienplatz anstreben, unterzubringen (absoluter numerus clausus). Für den Geltungsbereich der Bayerischen Verfassung hat der Verfassungsgerichtshof entschieden, daß in diesem Fall die Auswahl nach sachgerechten Gesichtspunkten getroffen werden muß (VerfGH 17, 3039 Leitsatz 1 c), wobei zeitlich befristete und gesetzlich festgelegte Zulassungsbeschränkungen für bestimmte Studienrichtungen als zulässig und als mit Art. 128 BV vereinbar erachtet werden, wenn sie zur Aufrechterhaltung eines geordneten Studienbetriebs zwingend erforderlich sind (VerfGH 24, 140 Leitsatz 3). Vom Gleichheitssatz ausgehend, hat das Bundesverfassungsgericht in seiner genannten Entscheidung vom 18.07.1972 nach dem Stand der damaligen Erfahrungen die Zulässigkeit einer Numerus-clausus-Regelung verfassungsrechtlich nur für den Fall bejaht, daß sie in den Grenzen des unbedingt Erforderlichen unter ausschöpfender Nutzung der vorhandenen, mit öffentlichen Mitteln geschaffenen Ausbildungskapazitäten angeordnet wird, und daß Auswahl und Verteilung nach sachgerechten Kriterien mit einer Chance für jeden an sich hochschulreifen Bewerber und unter möglichster Berücksichtigung der individuellen Wahl des Ausbildungsortes erfolgen (BVerfGE 33, 303/33841).
3. a) Unter Beachtung und Berücksichtigung dieser die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder bindenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (§ 31 Abs. 1 BVerfGG) konnten die Länder mittels Staatsvertrages die Grundsätze über die Vergabe von Studienplätzen an staatlichen und staatlich anerkannten Hochschulen regeln. Dadurch haben sie keine Bundeszuständigkeit in Anspruch genommen (a. A. Barbey a.a.O. S. 233/235). Mit Rücksicht auf die zeitliche Begrenzung des Vertrages und die Kündigungsmöglichkeit liegt darin auch keine verfassungsrechtlich bedenkliche Selbstpreisgabe von Hoheitsrechten (vgl. Kisker a.a.O. S. 194 f.). Die Einrichtung einer Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen und der Erlaß von ländereinheitlichen Rechtsverordnungen mit einem im Staatsvertrag selbst nach Inhalt, Zweck und Ausmaß näher umgrenzten Inhalt (Art. 12 Abs. 1 StV) steht mit dem Rechtsstaatsprinzip und dem Verbot der Delegation von Gesetzgebungsbefugnissen (Art. 70 Abs. 3 BV) nicht in Widerspruch. Die vertragliche Kooperation selbständiger Länder zur Regelung einer in ihre Kompetenz fallenden Materie ist im Bundesstaat systemkonform (BVerfGE 12, 205/252; Kisker a.a.O. S. 148; Schneider a.a.O. S. 13). Aus der Tatsache, daß der Bund infolge der ihm zustehenden Rahmenkompetenz zum Erlaß von allgemeinen Grundsätzen des Hochschulwesens seinerseits befugt ist, über den Hochschulzugang den Ländervertrag ablösende Rahmenvorschriften zu erlassen, kann nicht etwa gefolgert werden, daß der Staatsvertrag der Zustimmung des Bundes bedurft hätte (vgl. hierzu Kisker a.a.O. S. 147, 154 f.; BVerfGE 12, 205/25242; 37, 104/120)43.
Die Zentrale Vergabestelle und deren Organe Verwaltungsausschuß und Beirat sind mehrheitlich entscheidende Zwischenländereinrichtungen (Art. 5 Abs. 3 StV). Ein am Staatsvertrag beteiligtes Land kann daher überstimmt werden und muß sich einem gegen seinen Willen ergangenen Beschluß beugen. Das erscheint unter dem Gesichtspunkt der Selbständigkeit der Länder so lange verfassungsrechtlich hinnehmbar, als die Organe der Zentralen Vergabestelle nur mit der Anwendung des Staatsvertrages befaßt sind und diesen lediglich zu vollziehen haben.
b) Die im deutschen Staatsrecht anerkannte Pflicht zu bundes- und länderfreundlichem Verhalten schließt die Verpflichtung eines jeden Landes ein, im Verhältnis zu jedem anderen Land alles zu unterlassen, was das gedeihliche Mit- und Nebeneinanderwirken der Glieder des Bundesstaates stören könnte, und alles zu tun, um ein derartiges Zusammenwirken zu fördern (Schneider a.a.O. S. 13/25). Dieses Gebot der wechselseitigen Rücksichtnahme als Ausfluß des bundesstaatlichen Prinzips führt dazu, daß die Vertragschließenden etwaige aus dem Landesverfassungsrecht sich ergebende Folgen des Verfassungsverstoßes eines Vertragspartners zu respektieren haben. Sie können sich nicht auf den Einwand berufen, derartige innerverfassungsrechtliche Mängel seien im Außenverhältnis ohne Bedeutung (VerfGH 26, 101/109 f.44; Schneider a.a.O. S. 25). Sie dürfen die durch eine Verfassungsgerichtsentscheidung festgestellten verfassungsrechtlichen Mängel nicht ignorieren, ohne ihrerseits gegen die Grundsätze der vertraglichen Verbundenheit und der gegenseitigen Rücksichtnahme zu verstoßen. Im Streitfall wäre der Rechtsweg nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG gegeben.
c) Sinn und Zweck des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen ist es, unter Feststellung und Ausnutzung der Ausbildungskapazitäten der Hochschulen über die Ländergrenzen hinweg ein im Bundesgebiet einheitliches Vergabesystem zu gewährleisten, um allen hochschulreifen Studienbewerbern in höchstzahlbegrenzten Studienfächern eine möglichst gleiche Chance zur Erlangung eines Studienplatzes einzuräumen. Die Länder entsprechen auf diese Weise dem Art. 12 Abs. 1 GG, der allen Deutschen das Recht zur freien Wahl der Ausbildungsstätte gewährleistet (BVerfGE 33, 303/352 f.)45. Andererseits ist der Freistaat Bayern als vertragschließender Teil auch an Art. 128 BV gebunden und muß im Rahmen der gegebenen Möglichkeiten Vorkehrungen treffen, den Einwohnern seines Landes einen angemessenen Anteil an Ausbildungsplätzen an den Hochschulen in Bayern zu sichern. Art. 128 Abs. 1 BV ist durch Art. 12 Abs. 1 GG nicht beseitigt, sondern allenfalls dahin modifiziert, daß der Landesgesetzgeber bei einer gesetzlichen oder staatsvertraglichen Regelung sich im Rahmen der Wertentscheidung des Grundgesetzes halten muß und keine Bevorzugung seiner Einwohner vornehmen darf, die mit den Grundsätzen einer freien Wahl der Ausbildungsstätten durch alle Deutschen in Widerspruch stünde (BVerfGE 33, 303/35346). Art. 128 BV behält aber als landesverfassungsrechtliche Norm insoweit Bedeutung, als er dem Staat in der Richtung Schranken setzt, daß er auch bei der Eingehung vertraglicher, über die Ländergrenzen hinauswirkender Bindungen keiner Regelung zustimmen darf, die etwa zu einer Benachteiligung der Einwohner seines Landes im Vergleich zu denen anderer Länder beim Zugang zu Ausbildungsstätten seines Geltungsbereiches führen könnte. Mit anderen Worten: Er darf den Teilhabeanspruch der Bewohner Bayerns auf Zulassung zu den bayerischen Hochschulen nicht mehr einschränken, als es Sinn und Zweck eines bundesweiten Verteilungs- und Auswahlsystems der Studienplätze und die Gleichbehandlung der Bewerber im Bundesgebiet erfordern.
Der Verfassungsgerichtshof hat bisher in ständiger Rechtsprechung dahin erkannt, Art. 128 Abs. 1 BV räume dem einzelnen kein subjektives Recht auf Ausbildung ein, sondern verpflichte als Programmsatz den Staat lediglich, im Rahmen der gegebenen Möglichkeiten Vorkehrungen zu treffen, um dem einzelnen die Chance seiner beruflichen und bildungsmäßigen Entfaltung zu gewähren (VerfGH 17, 3047 Leitsatz 1 a; 24, 1 Leitsatz 8 b). Ob an dieser Auffassung angesichts der gesteigerten Bedeutung, die dem Bildungs- und Hochschulwesen im modernen Kultur- und Sozialstaat zukommt (vgl. VerfGHE vom 09.06.1975 Vf. 29-V-7148 S. 14), sowie des Wortlauts dieser Verfassungsnorm festzuhalten ist, kann hier mit Rücksicht auf die nachfolgenden Ausführungen zu Art. 118 Abs. 1 BV dahinstehen. Desgleichen bedarf es keiner Untersuchung darüber, ob der Freistaat Bayern bei Eingehung des Staatsvertrages der ihm durch Art. 128 Abs. 1 BV gestellten Aufgabe nachgekommen ist. Die von der Zentralen Vergabestelle bis zum Sommersemester 1975 fortgeführte Auswertung über die Zulassungsquoten auf der Grundlage der an bayerischen Hochschulen zur Verfügung gestellten Studienplätze und der Relation der auf Bayern treffenden Bewerbungen und Zulassungen läßt jedenfalls einen evidenten Verstoß in dieser Richtung nicht erkennen.
B. 1. Die Antragstellerinnen rügen einen Verstoß gegen den Gleichheitsatz des Art. 118 Abs. 1 BV, weil der Bayer. Landtag der Regelung in Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV zugestimmt habe, wonach bayerische Abiturienten nunmehr seit Inkrafttreten des Staatsvertrages mit einer ihnen nachteiligen Veränderung ihrer Durchschnittsnote im Abiturzeugnis bedacht würden.
2. Der Gleichheitssatz, der auch beim Abschluß von Staatsverträgen von den insoweit handelnden Staatsorganen zu beachten ist, untersagt, gleichliegende Sachverhalte, die aus der Natur der Sache und unter dem Gesichtspunkt der Gerechtigkeit klar eine gleichartige Regelung erfordern, ungleich zu behandeln; dagegen ist wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu regeln. Er verlangt zwar keine schematische Gleichbehandlung, sondern läßt gewisse Differenzierungen zu, diese müssen jedoch durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sein (VerfGH 25, 1/849; 26, 144/15650; 27, 14/2751 je mit weiteren Nachweisen; BVerfGE 13, 225/227 f.)52.
Im Numerus-clausus-Urteil (BverfGE 33, 303/345)53 hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, daß das aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsgebot herzuleitende Recht auf Zulassung zum Hochschulstudium zwar beschränkbar sei, daß an derartige Zulassungsbeschränkungen im Falle eines absoluten numerus clausus jedoch strenge Anforderungen zu stellen seien.
Es äußert zwar Zweifel, ob eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Regelung sich stets damit begnügen könne, die Entscheidung über Zulassung oder Ablehnung im Rahmen des Leistungsprinzips undifferenziert von der Gesamtdurchschnittsnote der Reifeprüfung abhängig zu machen. Das Anknüpfen an das Abiturzeugnis ist im Numerus-clausus-Urteil jedoch als bislang praktisch unvermeidbar bezeichnet worden (BVerfGE a.a.O. S. 349), wenn auch gewisse Bedenken hinsichtlich einer die Studienwünsche wohlwollend berücksichtigenden Notengebung und einer mangelnden Korrelation zwischen guten Schulergebnissen und Studienerfolg in gewissen Studienfächern geäußert wurden (vgl. auch BVerfGE 37, 104/114)54. Auch der Bayer. Verfassungsgerichtshof hat die freie Wahl der Ausbildungsstätte im Bundesgebiet unter rein wissenschaftlichen Gesichtspunkten und die Auswahl der Bewerber in Zulassungsbeschränkungen unterliegenden Fachrichtungen ausschließlich nach dem Merkmal der fachlichen Eignung als gesellschafts- und hochschulpolitisch wünschenswert erachtet (VerfGH 24, 1/15)55, gleichzeitig aber festgestellt, daß die derzeitige Hochschulsituation eine derart wünschenswerte und anstrebenswerte Regelung nicht zulasse.
3. Art. 11 Abs. 1 Nr. 1 StV bestimmt für das Vergabeverfahren der Studienplätze nach dem System des Auswahlverfahrens, daß die Studienplätze überwiegend nach der Qualifikation der Bewerber für das gewählte Studium zu vergeben sind, wobei vorbehalten ist, daß Leistungen, die in einem engen Zusammenhang mit dem gewählten Studium stehen, besonders gewertet werden können. Diese Regelung steht in Einklang mit den Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts im Numerus-clausus-Urteil und ermöglicht eine gleichmäßige Auswahl der Bewerber nach der im Reifezeugnis zum Ausdruck gelangten individuellen Leistung.
Sie entspricht überdies den bereits auf das Jahr 1909 zurückgehenden Abkommen der Länder über die gegenseitige Anerkennung der Reifezeugnisse (Oppermann, Kulturverwaltungsrecht – 1969 – S. 66 Fn. 126; Schneider a.a.O. S. 3). Die von der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland geschlossene Rahmenvereinbarung zur Ordnung des Unterrichts auf der Oberstufe der Gymnasien vom 29.09.1960 (GMBl. S. 452) zielte darauf ab, die Oberstufe der Gymnasien neu zu gestalten. Durch die Verminderung der Zahl der Pflichtfächer sollte eine Konzentration des Bildungsstoffes der Oberstufe der Gymnasien und damit zugleich eine materielle Vergleichbarkeit der Reifezeugnisse, die damals fast ausschließlich den Zugang zu den Hochschulen eröffneten, gesichert werden. Diese Bestrebungen der Kultusminister der Länder fanden ihren vorläufigen Abschluß durch den Beschluß vom 07.05.1971 (GMBl. S. 227) über die Anerkennung von Abschlußzeugnissen an Gymnasien mit neugestalteter Oberstufe sowie durch die Vereinbarung zur Neugestaltung der gymnasialen Oberstufe in der Sekundarstufe II gemäß Beschluß der Kultusministerkonferenz vom 07.07.1972 (GMBl. S. 599). Daneben trat als eine entscheidende bildungspolitische Maßnahme 1968 die Einführung der Fachoberschule und der Fachhochschule, deren graduierte Absolventen zu jedem Studium an einer wissenschaftlichen Hochschule berechtigt sind (vgl. Bahro-Becker-Hitpass a.a.O. S. 11 ff.). Diese bildungspolitische Entwicklung hat dazu geführt, daß bei der Vergabe der Studienplätze auf Grund der Leistungsquote eine Vielzahl von allgemeinen und fachbezogenen Hochschulzulassungsberechtigungen in Vergleich zu setzen sind. Neben den Reifezeugnissen herkömmlicher Art sind zu berücksichtigen die Reifezeugnisse auf der Grundlage der Vereinbarung der Kultusminister über das Abendgymnasium, Hochschulzugangsberechtigungen, die an einer Hochschule oder Gesamthochschule erworben sind, und schließlich sonstige Hochschulzulassungsberechtigungen (vgl. § 7 Vergabeverordnung).
4. Art. 11 Abs. 8 Satz 1 StV fordert, daß für die Bewertung der Reifezeugnisse und der Zeugnisse der Fachhochschulreife einheitliche Maßstäbe zu entwickeln sind, um im gesamten Geltungsbereich des Staatsvertrages eine gerechte Zulassung nach dem Grad der Qualifikation zu gewährleisten. Die Kultusminister der Länder haben sich zwar auf gewisse Grundsätze zur Vervollständigung und Weiterentwicklung einheitlicher Maßstäbe zur Bewertung der Reifezeugnisse in den Ländern (vgl. Beschluß vom 02.08.1973) geeignet. Wie die Anhörung in der mündlichen Verhandlung ergeben hat, konnten abschließende Ergebnisse noch nicht erzielt werden. Auch von der in Art. 11 Abs. 1 Nr. 1 StV vorgesehenen Möglichkeit, bei der Auswahl nach der Qualifikation Leistungen, die in einem engen Zusammenhang mit dem gewählten Studium stehen, besonders zu bewerten, ist bisher kein Gebrauch gemacht worden.
In Studiengängen mit absoluter Zulassungsbeschränkung werden daher seit der Geltung des Staatsvertrages Studienplätze nach der Leistungsquote auf der Grundlage der lediglich als Übergangslösung gedachten Regelung in Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV vergeben. Die Durchschnittsnote der jeweiligen Hochschulzugangsberechtigung ist zwar weiterhin das zunächst entscheidende Auswahlkriterium für die Ermittlung des Rangplatzes des einzelnen Bewerbers. Sie wird jedoch im Verfahren eines mathematisch-statistischen Notenausgleichs verändert und zwar auf der Grundlage der Berechnung der Durchschnittsnote des jeweiligen Landes im Vergleich zur ermittelten Durchschnittsnote aller Länder (Gesamtdurchschnittsnote). Nach den Vorstellungen der Vertragschließenden sollen durch diese “pauschale Ausgleichsarithmetik“ Unterschiede in der Leistungsbewertung ausgeglichen und Verzerrungen der Zulassungschancen infolge einer unterschiedlichen Notengebungspraxis vermieden werden (Bonus-Malus-Regelung). Die Ermittlung der Gesamtdurchschnittsnote und der Durchschnittsnote für die Länder ist im einzelnen in der Anlage 3 zur Vergabeverordnung näher bestimmt (vgl. ZVS-Information Wintersemester 1975/76 zum Verfahren 001 S. 123).
5. a) Mit Beschluß vom 03.04.1974 hat – wie ausgeführt – das Bundesverfassungsgericht die Verfassungsbeschwerden mehrerer Beschwerdeführerinnen zurückgewiesen. Sie richteten sich dagegen, daß bei der Zulassung zum Medizinstudium und zu einigen anderen Studiengängen die Durchschnittsnoten bayerischer Bewerber auf Grund der Regelung in Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV durch einen sog. Malus verschlechtert worden waren. In den Gründen dieser Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht u. a. ausgeführt: Die von den Ländern vereinbarte Regelung, wonach die Auswahl der Bewerber nach Eignung und Leistung auf der Grundlage von Durchschnittsnoten ihrer Reifezeugnisse erfolge und die Durchschnittsnoten der Beschwerdeführerinnen um einen Malus von 0,3 zu verschlechtern seien, greife nicht in verfassungswidriger Weise in das Recht der Beschwerdeführerinnen auf Zulassung zum Hochschulstudium ihrer Wahl ein. Im Numerus-clausus-Urteil (BVerfGE 33, 303/345)56 sei des Näheren dargelegt worden, daß das aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsgebot herzuleitende Recht auf Zulassung zum Hochschulstudium beschränkbar sei, daß an solche Zulassungsbeschränkungen im Falle eines absoluten numerus clausus strenge Anforderungen zu stellen seien und daß derartige Einschränkungen nur dann als verfassungsmäßig anerkannt werden könnten, wenn Auswahl und Verteilung nach sachgerechten Kriterien mit einer Chance für jeden an sich hochschulreifen Bewerber erfolgten. Da eine solche Auswahl ohnehin mit einer Ungleichbehandlung an sich Gleichberechtigter verbunden sei, könne bei der Auswahlregelung der Gestaltungsspielraum, den der Gleichheitssatz normalerweise dem Gesetzgeber lasse, nicht mehr erheblich sein. Daß die Regelung frei von Willkür im Sinne evidenter Unsachlichkeit sein müsse, verstehe sich von selbst. Gerade hier seien die Verantwortlichen gehalten, sich in steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken um eine auch für die Benachteiligten zumutbare Auswahl zu bemühen. Die strittige Regelung halte sich noch im Rahmen dieser Anforderungen. Sie stelle einen ersten, unter den derzeitigen Gegebenheiten verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Versuch dar, die mit der Auswahl nach Durchschnittsnoten verbundenen Unzuträglichkeiten zu mildern. Der Staatsvertrag eröffne in Art. 11 Abs. 1 Nr. 1 selbst die Möglichkeit, daß bei der Auswahl nach der Qualifikation Leistungen, die in einem engen Zusammenhang mit dem gewählten Studium stünden, besonders bewertet werden könnten. Sofern nicht das Hochschulrahmengesetz ohnehin zu einer Neuordnung führe, seien die Länder gemäß Art. 16 Abs. 3 StV verpflichtet, die vereinbarte Regelung auf Antrag eines Landes nach Ablauf von drei Jahren seit Inkrafttreten des Vertrages zu überprüfen. Die nach Anlaß und Ziel verfassungskonforme Regelung wäre allerdings dann zu beanstanden, wenn die Länder entweder den zugrundeliegenden Sachverhalt unzutreffend beurteilt oder ein untaugliches Mittel zur Erfüllung der genannten Zielsetzung gewählt hätten. Beides lasse sich nicht feststellen. Bei der Frage, ob das vom Gesetzgeber gewählte Mittel zur Erreichung des mit dem Gesetz verfolgten Zweckes geeignet erscheine, sei Zurückhaltung geboten. Bei komplexen Sachverhalten könne es vertretbar sein, dem Gesetzgeber zunächst eine angemessene Zeit zur Sammlung von Erfahrungen einzuräumen; die mit einer gröberen Typisierung und Generalisierung verbundenen Unzuträglichkeiten gäben erst dann Anlaß zur verfassungsrechtlichen Beanstandung, wenn der Gesetzgeber eine spätere Überprüfung und fortschreitende Differenzierung trotz ausreichenden Erfahrungsmaterials für eine sachgerechte Lösung unterlasse. Um einen derartigen komplexen Sachverhalt handle es sich auch bei der Lösung der Aufgabe, im Geltungsbereich des Staatsvertrages eine gerechte Zulassung nach dem Grad der Qualifikation zu gewährleisten. Bei Anwendung der zuvor genannten Grundsätze könne es daher verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden, daß sich die Gesetzgebungsorgane zunächst einmal mit der Übergangslösung einer pauschalen Bonus-Malus-Regelung begnügt hätten. Den Beschwerdeführerinnen sei allerdings darin zuzustimmen, daß das grobe Mittel eines pauschalen Notenausgleichs insofern wenig befriedige, als es von der individuellen Leistung als Auswahlkriterium wegführe und ohne Rücksicht darauf angewendet werde, ob die Veränderung der Zulassungschance auch in jedem Einzelfall wirklich durch sachliche Gründe gerechtfertigt sei. Bei einer als Übergangslösung unter Zeitdruck vereinbarten Regelung seien aber solche Mängel zunächst in Kauf zu nehmen, solange die Regelung im Ganzen zu erträglichen Ergebnissen sowie zu einer Verbesserung des bisherigen Zustandes führe und überzeugendere, die Betroffenen weniger belastende Alternativen nicht erkennbar seien. Befriedigender als eine nachträgliche pauschale Notenverschlechterung wäre sicherlich der in Art. 11 Abs. 8 Satz 1 StV angegebene Weg, einheitliche, objektivierte Bewertungsmaßstäbe zu entwickeln.
b) Seither haben sich die Verhältnisse und Gegebenheiten, die der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zugrunde lagen, wesentlich geändert. In das Verfahren der Zentralen Vergabestelle waren bis zum Sommersemester 1974 nur zehn Studiengänge einbezogen (vgl. Bericht der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen 1973/1974, S. 11). Das Anwachsen der Zahl der Studienbewerber hat in der Folgezeit an den Hochschulen der Bundesrepublik in weiteren Studiengängen zu Zulassungsbeschränkungen geführt. Für das Wintersemester 1975/76, für das derzeit das Vergabeverfahren durchgeführt wird, sind insgesamt 26 Studiengänge in das zentrale Vergabeverfahren einbezogen worden, darunter Mathematik, Physik, Informatik, Rechtswissenschaften, Wirtschaftswissenschaften, Geograhie und Pädagogik, also Studiengänge, in denen – im gesamten gesehen – mit einer erheblich größeren Bewerberzahl zu rechnen ist als in den bisher höchstzahlbegrenzten Fachrichtungen (vgl. ZVS-Information, Wintersemester 1975/76, Verfahren 001 S. 5).
Damit ist ein Zustand erreicht, wonach nahezu sämtliche Studienrichtungen – von wenigen Ausnahmen abgesehen – in das zentrale Auswahlund Verteilungsverfahren einbezogen sind. Während bei den bisher in das Vergabeverfahren nach der Leistungsquote einbezogenen Fächern – etwa im Fach Medizin – der hohe Bewerberüberhang dazu geführt hat, daß nur Bewerber mit sehr guten Durchschnittsnoten (1,8) zum Zuge kamen, führt die Einbeziehung von Studiengängen mit einem erheblich höheren Angebot an Studienplätzen notwendig dazu, daß auch Bewerber mit Durchschnittsnoten (2,0 bis 3,5) dem pauschalen Notenausgleichsverfahren des Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV unterworfen werden. Neben der damit verbundenen erheblicheren Breitenwirkung tritt – wie die Anhörung in der mündlichen Verhandlung ergeben hat – als weiterer Faktor hinzu, daß Vergleichbarkeit und Prognosenwert der Noten der Reifezeugnisse im Bereich des Durchschnitts besonders fragwürdig erscheinen (ebenso BVerfGE 37, 104/115)57. Es liegt somit nicht nur eine quantitative Verschiebung im Sinne einer größeren Breitenwirkung vor; das Notenausgleichsverfahren selbst erfährt im Bereich der Durchschnittsnoten auch eine qualitative Veränderung. Dies führt u. a. dazu, daß die Rangfolge der mit einem Malus bedachten Bewerber zunehmend durch eine Zufallszahl (Los) bestimmt wird (§ 14 Abs. 5 Vergabeverordnung). Dies ist umso mehr von Bedeutung, als Bewerber mit Hochschulzugangsberechtigungen verschiedenster Art (vgl. § 7 Vergabeordnung) in Konkurrenz treten mit den Inhabern von Reifezeugnissen der Gymnasialstufe, deren Durchschnittsnoten bei der Errechnung der Durchschnittsnote für ein Land und der Gesamtdurchschnittsnote für alle Länder erfaßt werden (vgl. Anlage 3 zur Vergabeverordnung sowie Bericht der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen, Tabelle 12).
c) Das Bundesverfassungsgericht hat in der genannten Entscheidung unter den damaligen Gegebenheiten das Recht auf chancengleiche Zulassung zum Hochschulstudium als durch die Regelung in Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV nicht verletzt erachtet. Es hat jedoch das “grobe Mittel eines pauschalen Notenausgleichs“ insofern als unbefriedigend bezeichnet, als es von der individuellen Leistung als Auswahlkriterium wegführe und ohne Rücksicht darauf angewendet werde, ob die Veränderung der Zulassungschance auch in jedem Einzelfall wirklich durch sachliche Gründe gerechtfertigt sei. Bei einer als Übergangslösung unter Zeitdruck vereinbarten Regelung müßten solche Mängel in Kauf genommen werden. Im übrigen sei zu erwarten, daß die Länder ihrer in Art. 11 Abs. 8 Satz 1 StV vorgesehenen Verpflichtung nachkämen, einheitlich, objektivierte Bewertungsmaßstäbe zu entwickeln (BVerfGE 37, 104/118)58, und überdies eröffne Art. 11 Abs. 1 Nr. 1 StV selbst die Möglichkeit, daß bei der Auswahl nach der Qualifikation Leistungen, die in einem engen Zusammenhang mit dem gewählten Studium stünden, besonders bewertet werden könnten (BVerfGE 37, 104/115)59. Auch diese Prämissen des Bundesverfassungsgerichts sind nicht eingetreten: Weder haben die Bemühungen der Kultusminister der Länder, den Art. 11 Abs. 8 Satz 1 StV zu aktualisieren, zu einem abschließenden Ergebnis geführt, noch ist der Weg beschritten worden, studienfachbezogenen Fächern besonderes Gewicht beizumessen, um auf diese Weise einen objektiven Ausgleich zu ermöglichen. Die als Übergangslösung gedachte Regelung in Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV wird seit Inkrafttreten des Staatsvertrages (für nunmehr fünf Semester) unverändert angewendet.
6. a) Die Länder sind beim Abschluß des Staatsvertrages in Übereinstimmung mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in Band 33 S. 303 ff., die den Anstoß für den Ländervertrag gegeben hat, ersichtlich davon ausgegangen, daß in höchstzahlbegrenzten Studienfächern die Zulassung bevorzugt nach dem Grad der Eignung erfolgen soll. Aus Art. 11 Abs. 1 Nr. 1 StV läßt sich unzweideutig entnehmen, daß das entscheidende Auswahlkriterium – bis auf weiteres – die durch die Gesamtdurchschnittsnote in den Reifezeugnissen belegte individuelle Leistung des Bewerbers sein soll; gewisse Differenzierungen derselben durch eine besondere Bewertung studienbezogener Fächer sind damit durchaus vereinbar (vgl. BVerfGE 33, 303/349)60.
Angesichts der oben dargelegten veränderten Verhältnisse erscheint der in Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV gewählte pauschale Notenausgleich jetzt nicht mehr als ein taugliches Mittel zur Erfüllung der Zielsetzung des Staatsvertrages. Es steht, wie die Antragstellerinnen und der Vertreter der Westdeutschen Rektorenkonferenz übereinstimmend ausgeführt haben, in Widerspruch zu den im Staatsvertrag selbst festgelegten Auswahlkriterien nach Eignung und Leistung. Maßstab für die Zulassung ist nicht die im Zeugnis des Bewerbers ausgewiesene Durchschnittsnote der Reifeprüfung, sondern ein Durchschnittswert, den der einzelne Bewerber nicht beeinflussen kann. Damit führt das System weg von der individuellen Leistungsbewertung. Das kann im Grenzfall dazu führen, daß selbst ein Bewerber mit der besten Leistung (Notendurchschnitt 1,0) nicht mehr zum Zuge kommt und nur deshalb nicht den Studiengang seiner Wahl ergreifen kann, weil er seine Hochschulzugangsberechtigung in einem Land erworben hat, dessen Bewerber allgemein einen Malus erhalten. Geht man mit dem Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 37, 104/118)61 von der Annahme aus, daß der günstigere Notendurchschnitt in einem Land vorwiegend darauf zurückzuführen sein kann, daß dort Spitzennoten ungewöhnlich häufig vergeben werden, so rechtfertigt dies auch die Annahme, daß im übrigen Bereich die Leistungen im wesentlichen gleich wie in den anderen Ländern benotet werden. Das führt dazu, daß gerade in diesem Notenbereich – der durch die Vermehrung der in das Zulassungsverfahren einbezogenen Studiengänge für die Hochschulzulassung größere Bedeutung erlangen wird – die sog. Bonus-Malus-Regelung in einem vom Bundesverfassungsgericht nicht vorhersehbaren Maße von den Grundsätzen der Leistungsbewertung wegführt. Mit einem Malus wird überdies auch jener Anteil von Bewerbern eines Landes bedacht, der – bezogen auf den Anteil eines Abiturjahrganges – dem relativen Anteil (Notenhäufigkeit) der Inhaber von Spitzennoten in anderen Ländern entspricht. Darin liegt – selbst wenn man die Notwendigkeit eines Notenausgleichs anerkennen wollte – eine mit dem Gleichheitssatz nicht zu vereinbarende Ungleichbehandlung. Im Notenbereich 2:0 bis 3,5, der erstmals für das Wintersemester 1975/76 für die Rangplatzbestimmung nach der Leistungsquote in den neu einbezogenen Studiengängen vermehrt in Betracht kommen wird, wirkt sich dieser Faktor der Ungleichbehandlung noch erheblich stärker aus; nicht nur wegen der größeren Zahl der davon betroffenen Bewerber, sondern vor allem dann, wenn die anteilmäßige Notenhäufigkeit in diesem Notenbereich von Bewerbern eines Landes geringer ist als die in anderen Ländern. Ungeachtet dessen erhalten diese Bewerber nur deshalb, weil sie in einem bestimmten Land ihre Reifeprüfung abgelegt haben, einen Malus, der mit einer Verschlechterung ihrer Zulassungschance verbunden ist. Hinzu tritt der Umstand, daß die Durchschnittsnote der Bewerber verändert wird auf der Grundlage der mathematisch-statistischen Erfassung von Hochschulzulassungsberechtigungen ganz unterschiedlicher Art.
Ein derartiges Notenausgleichssystem, das mit Veränderungen der Durchschnittsnote des einzelnen Bewerbers verbunden sein kann, je nachdem, in welchem Land er seine Reifeprüfung abgelegt hat, steht überdies in Widerspruch zu dem durch die Abkommen der Länderkultusminister vereinbarten Prinzip über die gegenseitige Anerkennung der Reifeprüfungszeugnisse in den Ländern der Bundesrepublik (vgl. Abschnitt B, 3). In dem Maße, in dem seit Inkrafttreten des Staatsvertrages nahezu sämtliche Studiengänge in das zentrale Vergabeverfahren einbezogen worden sind, erwuchs für die Länder die gesteigerte Pflicht, sich an den im Staatsvertrag selbst gesetzten Auswahlkriterien im Rahmen des Leistungsprinzips zu orientieren. Unter den derzeitigen Gegebenheiten ist es aber ersichtlich sachfremd, einerseits im Rahmen des Leistungsprinzips bevorzugt die besser Qualifizierten auswählen zu wollen, andererseits bei der Anwendung dieses Prinzips Studienbewerber mit besserem Notendurchschnitt gegenüber anderen Bewerbern nur deshalb zu benachteiligen, weil sie ihre Reifeprüfung in einem Land abgelegt haben, das nach der Durchschnittsnotenberechnung mit einem Malus bedacht wird. Die den Gegenstand des Normenkontrollverfahrens bildende Regelung in Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV kann daher nicht mehr als ein mit dem Gleichheitssatz des Art. 118 Abs. 1 BV zu vereinbarendes sachgerechtes Auswahlkriterium angesehen werden.
Diesem Ergebnis kann nicht mit dem Einwand begegnet werden, das mathematisch-statistische System des Notenausgleichs sei ein typisches Massenverfahren, das notwendigerweise mit gewissen Härten verbunden sei und das nicht am Maßstab der Einzelfallgerechtigkeit gemessen werden könne. Es habe überdies nur Übergangscharakter und die seit Inkrafttreten des Staatsvertrages gewonnenen Erfahrungen hätten gezeigt, daß in den Ländern ein Gefälle in den Durchschnittsnoten bestehe, welches nur mit einer unterschiedlichen Notengebungspraxis erklärt werden könne. Solange die Reifezeugnisse der Länder noch nicht nach einheitlichen Maßstäben bewertet werden könnten, müsse an dem System des pauschalen Notenausgleichs festgehalten werden, weil andernfalls eine Benachteiligung der Abiturienten jener Länder einträte, die eine gegenüber dem Bundesdurchschnitt niedrigere Landesdurchschnittsnote aufwiesen.
Diesen Einwänden steht entgegen, daß die dem Gesetzgeber – entsprechendes gilt beim Abschluß von Staatsverträgen normativen Inhalts – eingeräumte Gestaltungsfreiheit bei einer Auswahlregelung der vorliegenden Art, die ohnehin mit einer Ungleichbehandlung verbunden ist, nicht mehr erheblich sein kann (BVerfGE 33, 303/345)62. Dies muß umso mehr gelten, als von der Entscheidung über die Zulassung zum Studium die Chance einer beruflichen und bildungsmäßigen Entfaltung abhängt (VerfGH 24, 1/16)63. Es trifft zwar zu, daß die in den Ländern ermittelten Durchschnittsnoten unterschiedlich sind (bisher 2,6 bis 3,1). Auf die Bedenken hinsichtlich des Aussagewertes der Länderdurchschnittsnoten, in die Werte aus Abgangszeugnissen unterschiedlichster Schulsysteme eingehen, wurde bereits hingewiesen. Weder für die Annahme, diese Schwankungen beruhten auf einer unterschiedlichen Notengebungspraxis, noch für die Aussage der Bayer. Staatsregierung, die besseren Durchschnittsnoten bayerischer Abiturienten seien erklärbar durch eine strengere Auslese und ein differenzierteres Schulsystem, liegen durch wissenschaftliche Erkenntnisse erhärtete Daten vor. Die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Regelung können auch nicht mit dem Hinweis entkräftet werden, daß bayerischen Abiturienten in den bisherigen Zulassungsverfahren bis zum Sommersemester 1975 ungeachtet des Malus überproportional zugelassen worden seien. Die Frage der Verfassungsmäßigkeit einer Norm muß unabhängig davon entschieden werden, ob im konkreten Fall der Anwendung dieser Norm Abiturienten aus Bayern oder aus anderen Ländern der Bundesrepublik begünstigt oder benachteiligt sind.
b) Mit dieser Entscheidung werden Tragweite und Bindungswirkung des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 03.04.1974 (BVerfGE, 37, 104 ff.)64 nicht verkannt. Nach § 31 Abs. 1 BVerfGG binden Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden. Soweit das Bundesverfassungsgericht eine Gesetzesbestimmung für nichtig oder für gültig erklärt, hat seine Entscheidung nach § 31 Abs. 2 BVerfGG Gesetzeskraft. Aber auch in anderen Fällen entfalten die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG eine über den Einzelfall hinausgehende Bindungswirkung insofern, als die sich aus dem Tenor und den tragenden Gründen der Entscheidung ergebenden Grundsätze für die Auslegung der Verfassung von den Gerichten in allen künftigen Fällen beachtet werden müssen (BVerfG 19, 377/391 f.65; 20, 56/8766; 24, 289/29767, BVerfGE vom 10.06.1975 – 2 BvR 1018/74 – NJW 1975, 1355)68.
Das Bundesverfassungsgericht hat in dem genannten Beschluß zwar die gegen Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV gerichteten Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen, jedoch davon abgesehen, in der Entscheidungsformel mit Gesetzeskraft die Vereinbarkeit dieser Bestimmung des Staatsvertrages mit dem Grundgesetz festzustellen (§ 13 Nr. 8 a, § 31 Abs. 2 BVerfGG). Die Bindungswirkung beschränkt sich auf jene Teile der tragenden Entscheidungsgründe, welche die Auslegung und Anwendung des Grundgesetzes – hier des Gleichheitssatzes – betreffen. Sie reicht nur soweit, als das Bundesverfassungsgericht nach den tragenden Gründen seiner Entscheidung selbst eine Bindung begründen will. Das Bundesverfassungsgericht hat lediglich unter den damaligen Gegebenheiten das Recht auf Zulassung zum Hochschulstudium durch die angefochtene Regelung in Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV als nicht verletzt erachtet. Die Gründe dieser Entscheidung ergeben, daß das Bundesverfassungsgericht ganz bewußt auf die damaligen Verhältnisse und Erkenntnisse abgestellt hat. Den Entscheidungsgründen ist insbesondere nicht zu entnehmen, daß damit etwa von den grundsätzlichen Aussagen der Entscheidung vom 18.07.1972 (BVerfGE 33, 303 ff.)69 zur verfassungsrechtlichen Beurteilung absoluter, durch Erschöpfung der gesamten Ausbildungskapazität gekennzeichneter Zulassungsbeschränkungen für Studienanfänger abgewichen werden sollte. Hebt eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erkennbar auf bei ihrem Erlaß bestehende besondere Verhältnisse ab, so ist die Wirkung dieser Entscheidung begrenzt und die Gerichte sind durch § 31 Abs. 1 BVerfGG nicht gehindert, angesichts veränderter Verhältnisse anders zu entscheiden und sich insbesondere an einer vorausgegangenen einschlägigen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (hier: BVerfGE 33, 303 ff.)70 zu orientieren.
Schon deshalb entfällt auch eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 3 GG, ohne daß es darauf anzukommen hätte, ob ein Abweichen im Sinne dieser Grundgesetznorm vorliegt, wenn das Landesverfassungsgericht seine Entscheidung auf eine Norm des Landesverfassungsrechts (Art. 118 Abs. 1 BV) stützt, die inhaltlich mit Grundgesetznormen (Art. 3 Abs. 1 GG übereinstimmt (vgl. hierzu Maunz-Sigloch-Schmidt/Bleibtreu-Klein, Bundesverfassungsgerichtsgesetz – 1972 – RdNr. 2 zu § 85 BVerfGG).
C. 1. Erachtet der Verfassungsgerichtshof eine im Wege der Popularklage nach Art. 98 Satz 4 BV angefochtene Rechtsvorschrift für verfassungswidrig, so hebt er sie nach seiner bisherigen Praxis nicht auf, sondern erklärt sie für nichtig; die Entscheidung wirkt auf den Zeitpunkt des Erlasses der Vorschrift zurück (VerfGE 2, 72/82 f.71; Meder a.a.O. RdNr. 31 zu Art. 98 BV). Mit Rücksicht auf die weitreichenden Folgen einer solchen Entscheidung, vor allem dann, wenn diese eine Rechtsvorschrift betrifft, die seit längerer Zeit in Geltung war und eine Fülle von Lebenssachverhalten geregelt hat, ist die Forderung erhoben worden, der Gesetzgeber möge – entsprechend dem Art. 140 Abs. 2 des Österreichischen Bundesverfassungsgesetzes – dem Verfassungsgerichtshof die Befugnis einräumen, den Zeitpunkt zu bestimmen, von dem an seine Entscheidung gelten soll (vgl. Hoegner, Lehrbuch des Bayerischen Verfassungsrechts – 1949 – S. 105; Meder a.a.O. RdNr. 31 zu Art. 98 BV; zum Normenkontrollverfahren nach der Verwaltungsgerichtsordnung vgl. Eyermann-Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung – 6. Aufl. – RdNr. 38 zu § 47 VwGO; zum Normenkontrollantrag nach dem Bundesverfassungsgerichtsgesetz: Lechner, Bundesverfassungsgerichtsgesetz – 3. Aufl. – Allgemeine Bemerkung zu § 79 BVerfGG). Das Bundesverfassungsgericht hat – auch ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung – wiederholt die Befugnis für sich in Anspruch genommen, aus Gründen der allmählichen Rechtsentwicklung des Außerkrafttretens einer Norm nicht auf den Zeitpunkt ihrer Entstehung zurückzubeziehen (BVerfGE 21, 292/30572; 27, 164/17473; 34,974; vor allem dann, wenn eine verfassungskonforme Auslegung in der Zwischenzeit möglich erschien (BVerfGE 33, 303/30575 zu § 17 des hamburgischen Universitätsgesetzes).
Diese Grundsätze beanspruchen auch Geltung für die abstrakte Normenkontrolle nach bayerischem Verfassungsrecht, denn hier ist für die Erhebung der Popularklage weder eine Frist bestimmt (vgl. § 93 Abs. 2 BVerfGG) noch setzt sie eine Beschwerde des Antragstellers voraus. Unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Popularklage, die nicht in erster Linie dem Schutz der verfassungsmäßigen Rechte des einzelnen dient, sondern im öffentlichen Interesse den Schutz der Grundrechte als Institution bezweckt (VerfGH 7, 69/7376; 16, 55/6177; 18, 166/17278; VerfGHE vom 06.06.1975 Vf. 16-VII-73 S. 1179; Meder a.a.O. RdNr. 7 zu Art. 98 BV), ist dem Verfassungsgerichtshof bis zum Erlaß einer gesetzlichen Regelung eine dem Verfassungsprozeßrecht gemäße Gestaltungsmöglichkeit eröffnet (vgl. VerfGH 27, 35/4680 zur Frage der Kassation gerichtlicher Entscheidungen im Verfassungsbeschwerdeverfahren). Grundsätze der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens, insbesondere des Vertrauensschutzes, können es daher angesichts der Auswirkungen einer rückwirkenden Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs in Normenkontrollverfahren ausnahmsweise erfordern, daß die Ungültigkeit der Norm nicht mit ex tunc-Wirkung, sondern erst zu einem späteren Zeitpunkt festgestellt wird. In diesem Fall bedarf es eines Ausspruchs in der Entscheidungsformel selbst. Diese Grundsätze gelten entsprechend und in besonderem Maße für einen Zustimmungsbeschluß des Landtags gemäß Art. 72 Abs. 2 BV, soweit er bewirkt, daß Vertragsbestimmungen, die mit einer Grundrechtsnorm der Bayerischen Verfassung in Widerspruch stehen, in Bayern inhaltlich Gesetz geworden sind.
2. Würde der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs rückwirkende Kraft beigemessen oder auch nur sofortige Wirkung zuerkannt, so bestünde die Gefahr, daß der Vollzug der gegenwärtigen Ordnung des Zulassungswesens in Frage gestellt würde. Dadurch würde ein Zustand geschaffen, der einer verfassungsmäßigen Regelung noch ferner stünde als der jetzige (vgl. auch BVerfGE 33, 303/347)81. Das Vergabeverfahren bei der Zentralen Vergabestelle für das Wintersemester 1975/76 ist bereits angelaufen; die Bewerbungsunterlagen waren bis 15.07.1975 einzureichen. Ein etwaiger Ersatz der weggefallenen sog. Bonus-Malus-Regelung in Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV durch eine andere denkbare Lösung, etwa auf der Grundlage von Länderkontingenten (vgl. BVerfGE 37, 104/120; Erklärung des Bayer. Staatsministers für Unterricht und Kultus, Stenogr. Berichte, Bayer. Landtag 8/23 vom 03.06.1975 S. 1064 f.), bedürfte einer einvernehmlichen Regelung der Länder, die den Staatsvertrag abgeschlossen haben; die Herbeiführung einer solchen erscheint für das kommende Wintersemester 1975/76 nicht mehr erreichbar. Um die gegenwärtige, bundesweite Regelung des Zulassungswesens im Hochschulbereich nicht zu gefährden und damit der Inanspruchnahme einer Notkompetenz der Universitäten entgegenzuwirken, war es daher zwingend geboten, einen späteren Zeitpunkt in der Entscheidungsformel festzulegen und auszusprechen, daß ab Sommersemester 1976 die Sätze 2 ff. des Art. 11 Abs. 8 des Staatsvertrages von dem Freistaat Bayern nicht mehr angewendet werden dürfen. Darüber hinaus soll den Ländern Gelegenheit gegeben werden, die für verfassungswidrig erachtete Notenausgleichsregelung in Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV möglichst übergangslos durch eine anderweitige, verfassungskonforme zu ersetzen.
D. Aus der Nichtigkeit des Zustimmungsbeschlusses zu Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV folgt nicht die Nichtigkeit der Zustimmung zum gesamten Vertragswerk. Weder läßt sich feststellen, daß mit dem Wegfall der Übergangslösung über den Notenausgleich (Bonus-Malus-Regelung) die übrigen Bestimmungen des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen keine Bedeutung mehr hätten oder ihre Funktion als vertraglich vereinbartes System der Vergabe von Studienplätzen auf Bundesebene nicht mehr erfüllen könnten, noch ist die Feststellung gerechtfertigt, daß Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV mit den übrigen Vorschriften des Staatsvertrages so verflochten wären, daß sie eine untrennbare Einheit bildeten, die nicht in Bestandteile zerlegt werden könnten (VerfGH 10, 31/4682; 21, 192/19783; BVerfGE 8, 274/30184; 9, 305/33385; 22, 134/15286; 22, 163/174 f.87; 32, 157/16788; Meder a.a.O. RdNr. 29 zu Art. 98 BV). Die Grundsätze der Teilnichtigkeit von Rechtsnormen gelten auch für Zustimmungsbeschlüsse zu Staatsverträgen (vgl. BVerfGE 12, 205/24089; 22, 134/15290; 37, 191/197)91.
Gegen eine solche Unteilbarkeit spricht nicht nur die Entstehungsgeschichte dieser Vertragsnorm, die den Willen der Vertragschließenden widerspiegelt, sondern auch der objektive Sinn des Staatsvertrages. Die Länder haben in Art. 11 Abs. 8 Satz 1 StV deutlich zum Ausdruck gebracht, daß sie im Geltungsbereich des Staatsvertrages ein System für notwendig erachten, das nach dem Grad der Qualifikation eine gerechte Zulassung gewährleistet. Dazu hat die Westdeutsche Rektorenkonferenz in der mündlichen Verhandlung plausibel vortragen lassen, daß nach ihrer Meinung für die Vergleichbarkeit von Abiturnoten heute schon gerechtere und zweckmäßigere Verfahren als in Art. 11 Abs. 8 Sätze 2 ff. StV in Verbindung mit Anlage 3 der Vergabeverordnung vorgesehen, denkbar und möglich seien. Gelingt es dessen ungeachtet auch in der Folgezeit nicht, einheitliche, objektive Maßstäbe für einen materiellen Vergleich der verschiedenen Hochschulzugangsberechtigungen zu finden, die es ermöglichen, die erzielten individuellen Leistungen der Bewerber ohne nachträgliche Veränderung durch einen Ausgleich auf der Grundlage der Berechnung von Durchschnittsnoten unmittelbar zu vergleichen, so bleibt immer etwa noch als weitere denkbare Lösung entweder der vom Bundesrat vorgeschlagene Weg, die vorhandenen Plätze für Studienanfänger nach Länderkontingenten aufzuteilen (vgl. auch BVerfGE 37, 104/120)92, oder aber der, den Staatsvertrag ohne Bonus-Malus-Regelung zu vollziehen. Es läßt sich daher nicht sagen, daß die sog. Bonus-Malus-Regelung die einzige Möglichkeit und damit die unabdingbare Voraussetzung für den Vollzug des Staatsvertrages im übrigen darstellte. Insbesondere wird auch durch den Wegfall der Sätze 2 ff. des Art. 11 Abs. 8 StV als Teil einer Einzelbestimmung des Vertragswerkes die Fortgestaltung seines Satzes 1 nicht berührt (vgl. VerfGH 19, 42/4593; BVerfGE 22, 163/174 f.)94.
VII.
Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 22 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).
Es erschien angebracht, die den Antragstellerinnen erwachsenen notwendigen Kosten und Auslagen diesen zu erstatten (Art. 22 Abs. 2 Satz 2 VfGHG).
Der Gegenstandwert wird auf 100 000,– DM festgesetzt (§ 113 Abs. 2 BRAGebO).

Fussnoten

1

Siehe SPE a.F. S. II F I/201.

2

Siehe SPE a.F. S. II F I/201.

3

Siehe SPE a.F. S. II F I/201.

4

VerfGH, 14.08.1973, Vf. 10, 11 – VII – 73. W. F.: BayVBl. 1973, 526; VerfGH 26, 101.

5

Siehe SPE a.F. S. II B I/101.

6

VerfGH, 14.08.1973, Vf. 10, 11 – VII – 73. W. F.: BayVBl. 1973, 526; VerfGH 26, 101.

7

s. Fußnote 2)

8

BVerfG, 28.02.1961, 2 BvG 1, 2/60. W. F.: BVerfGE 12, 205.

9

BVerfG, 07.05.1974, 2 BvL 17/73. W. F.: BVerfGE 37, 191.

10

BayVGH, 11.06.1964, 198 VIII 63. W. F.: BayVBl. 1964, 332.

11

BVerwG, 05.11.1965, VII C 119.64. W. F.: BVerwGE 22, 299; DÖV 1966, 415; DVBl. 1966, 566; NJW 1966, 1282.

12

BVerwG, 26.06.1970, VII C 41.68. W. F.: BVerwGE 35, 344; DVBl. 1971, 70; NJW 1971, 71.

13

s. Fußnote 2)

14

BayVGH, 11.06.1964, 198 VIII 63. W. F.: BayVBl. 1964, 332.

15

BVerfG, 07.05.1974, 2 BvL 17/73. W. F.: BVerfGE 37, 191.

16

BVerwG, 05.11.1965, VII C 119.64. W. F.: BVerwGE 22, 299; DÖV 1966, 415; DVBl. 1966, 566; NJW 1966, 1282.

17

BVerfG, 07.05.1974, 2 BvL 17/73. W. F.: BVerfGE 37, 191.

18

VerfGH, 04.08.1954, Vf 119 – VII – 52. W. F. VerfGH 7, 69.

19

VerfGH, 29.05.1963, Vf. 116 – VII – 62. W. F.: BayVBl. 1963, 371; DÖV 1963, 582; VerfGHE 16. 55.

20

VerfGH, 22.12.1965, Vf. 93 – VII – 62. W. F.: DÖV 1966, 793; NJW 1966, 393; VerfGHE 18, 166.

21

VerfGH, 06.06.1975, Vf. 16 – VII – 73. W. F.: nicht veröffentlicht.

22

s. Fußnote 3).

23

VerfGH, 28.03.1973, Vf. 66 – VII – 71. W. F.: BayVBl. 1973, 319; VerfGH 26, 28; VRspr. 24, 914.

24

Siehe SPE a.F. S. II F I/201.

25

VerfGH, 16.04.1964, Vf. 82 – VII – 62. W. F.: DVBl. 1964, 485; JR 1964, 434; VerfGH 17, 30.

26

VerfGH, 15. 1.1971, Vf. 70 – VII – 70. W. F.: VerfGH 24, 1.

27

Siehe SPE a.F. S. II F I/201.

28

VerfGH, 28.10.1960, Vf. 83 – VI – 60. W. F.: JZ 1962, 87, 116; VerfGH 13, 141.

29

VerfGH, 12.07.1962, Vf. 87 – VI – 61. W. F.: BayVBl. 1963, 27; DÖV 1963, 146; VerfGH 15, 49.

30

VerfGH, 16.04.1964, Vf. 82 – VII – 62. W. F.: DVBl. 1964, 485; JR 1964, 434; VerfGH 17, 30.

31

VerfGH, 02.04.1968, Vf. 97 – VII – 66. W. F.: VerfGH 21, 59.

32

VerfGH, 15.01.1971, Vf. 70 – VII – 70. W. F.: VerfGH 24, 1.

33

VerfGH, 09.06.1975, Vf. 29 – V – 71. W. F.: nicht veröffentlicht.

34

VerfGH 20, 36.

35

VerfGH 17, 46.

36

VerfGH, 09.06.1975, Vf. 29 – V – 71. W. F.: nicht veröffentlicht.

37

Siehe SPE a.F. S. II F I/201.

38

Siehe SPE a.F. S. II F I/201.

39

VerfGH, 16.04.1964, Vf. 82 – VII – 62. W. F.: DVBl. 1964, 485; JR 1964, 434; VerfGH 17, 30.

40

VerfGH, 15.01.1971, Vf. 70 – VII – 70. W. F.: VerfGH 24, 1.

41

Siehe SPE a.F. S. II F I/201.

42

BVerfG, 28.02.1961, 2 BvG 1, 2/60. W. F.: BVerfGE 12, 205.

43

Siehe SPE a.F. S. II B I/101.

44

VerfGH, 14.08.1973, Vf. 10, 11 – VII – 73. W. F.: BayVBl. 1973, 526; VerfGH 26, 101.

45

Siehe SPE a.F. S. II B I/101.

46

Siehe SPE a.F. S. II F I/201.

47

VerfGH, 16.04.1964, Vf. 82 – VII – 62. W. F.: DVBl. 1964, 485; JR 1964, 434; VerfGH 17, 30.

48

VerfGH, 09.06.1975, Vf. 29 – V – 71. W. F.: nicht veröffentlicht.

49

VerfGH, 14.01.1972, Vf. 82, VII – 70, 84 VII – 70, 93 – VII – 70. W. F.: VerfGH 25, 1.

50

VerfGH, 13.12.1973, Vfl. 8, 19 – VII – 73. W. F.: BayVBl. 1974, 102; VerfGH 26, 144.

51

VerfGH, 15.02.1974, Vf. 9 – VII – 72. W. F.: VerfGH 27, 14.

52

BVerfG, 29.11.1961, 1 BvR 148/57. W. F.: BVerfGE 13, 225; DÖV 1962, 23; JR 1962, 175; MDR 1962, 192; NJW 1962, 100.

53

Siehe SPE a.F. S. II F I/201.

54

Siehe SPE a.F. S. II B I/101.

55

VerfGH, 15.01.1971, Vf. 70 – VII – 70. W. F.: VerfGH 24, 1.

56

Siehe SPE a.F. S. II F I/201.

57

Siehe SPE a.F. S. II B I/101.

58

Siehe SPE a.F. S. II B I/101.

59

Siehe SPE a.F. S. II B I/101.

60

Siehe SPE a.F. S. II F I/201.

61

Siehe SPE a.F. S. II B I/101.

62

Siehe SPE a.F. S. II F I/201.

63

VerfGH, 15.01.1971, Vf. 70 – VII – 70. W. F.: VerfGH 24, 1.

64

Siehe SPE a.F. S. II B I/101.

65

BVerfG, 20.01.1966, 1 BvR 140/62. W. F.: BVerfGE 19, 377; DÖV 1966, 274; DVBl. 1966, 370; MDR, 474; NJW 1966, 723.

66

BVerfG, 19.07.1966, 2 BvF 1/65. W. F.: BVerfGE 20, 56; DÖV 1966, 563; JZ 1966, 517; MDR 1966, 903; NJW 1966, 1499.

67

Siehe SPE a.F. S. I A I/101.

68

BVerfG, 10.06.1975, 2 BvR 1018/74. W. F.: NJW 1975, 1355.

69

Siehe SPE a.F. S. II F I/201.

70

Siehe SPE a.F. S. II F I/201.

71

VerfGH, 17.08.1949, Vf. 82 – VII – 48. W. F.: VerfGH 2, 72.

72

BVerfG, 11.04.1967, 1 BvL 25/64. W. F.: BVerfGE 21, 292; DVBl. 1967, 531; MDR 1967, 814; NJW 1967, 1459.

73

BVerfG, 29.10.1969, 1 BvL 12/67. W. F.: BVerfGE 27, 162.

74

BVerfG, 26.07.1972, 2 BvF 1/71. W. F.: BVerfGE 34, 9.

75

Siehe SPE a.F. S. II F I/201.

76

VerfGH, 04.08.1954, Vf 119 – VII – 52. W. F. VerfGH 7, 69.

77

VerfGH, 29.05.1963, Vf. 116 – VII – 62. W. F.: BayVBl. 1963, 371; DÖV 1963, 582; VerfGHE 16. 55.

78

VerfGH, 22.12.1965, Vf. 93 – VII – 62. W. F.: DÖV 1966, 793; NJW 1966, 393; VerfGHE 18, 166.

79

VerfGH, 06.06.1975, Vf. 16 – VII – 73. W. F.: nicht veröffentlicht.

80

VerfGH, 22.03.1974, Vf. 17 – VI – 73. W. F.: VerfGH 27, 35.

81

Siehe SPE a.F. S. II F I/201.

82

VerfGH, 31.07.1957, Vf. 86 – VII – 52. W. F.: VerfGH 10, 31.

83

VerfGH, 04.11.1968, Vf. 24 – V – 68. W. F.: VerfGH 21, 192.

84

BVerfG, 12.11.1958, 2 BvL 4, 26, 40/56, 1,7/57. W. F.: BVerfGE 8/274; DVBl. 1959, 171; MDR 1959, 183; NJW 1959, 475.

85

BVerfG, 16.06.1959, 3 BvF 5/56. W. F.: BVerfGE 9, 305; NJW 1959, 1533; VersR 1959, 653.

86

BVerfG, 05.07.1967, 2 BvL. 29/63. W. F.: BVerfGE 22, 134; NJW 1967, 1707.

87

BVerfG, 11.07.1967, 1 BvL 23, 64. W. F.: BVerfGE 22, 163; FamRZ 1967, 559; RiA 1967, 173.

88

BVerfG, 21.10.1971, 2 BvR 367/69. W. F.: BVerfGE 32, 157; DVBl. 1972 75; JZ 1972, 49; NJW 1972, 285.

89

s. Fußnote 5).

90

BVerfG, 05.07.1967, 2 BvL. 29/63. W. F.: BVerfGE 22, 134; NJW 1967, 1707.

91

s. Fußnote 6).

92

s. Fußnote 3).

93

VerfGH, 13.06.1966, Vf. 8 – VII – 64. W. F.: DÖV 1967, 61; RiA 1966, 189; VerfGH 19, 42.

94

BVerfG, 11.07.1967, 1 BvL 23, 64. W. F.: BVerfGE 22, 163; FamRZ 1967, 559; RiA 1967, 173.

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