702 Schulbuchzulassung
Nr. 2 Grundgesetzmäßigkeit
Im Rahmen der staatlichen Schulaufsicht nach Art. 7 Abs. 1 GG sind die Länder befugt, die Schulbücher für den Unterrichtsgebrauch in den Schulen auszuwählen.
Die landesrechtliche Regelung der Schulbuchzulassung in Hessen stellt für den Schulbuchverleger keinen unzulässigen Eingriff in die Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 GG dar.
BVerwG, Beschluß vom 13.03.1973, VII B 107.71
SPE a.F. S. I A VII/53

Aus den Gründen

Die Klägerin begehrt die ihr vom Beklagten verweigerte Zulassung des von ihr verlegten mehrbändigen geschichtlichen Unterrichtswerks “Zeiten und Menschen“ zum Schulgebrauch im Lande Hessen. Ihre Klage und Berufung blieben erfolglos. Mit der Beschwerde erstrebt sie die Zulassung der Revision.
Die Beschwerde ist unbegründet. Die von der Klägerin geltend gemachten Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 VwGO für die Zulassung der Revision liegen nicht vor.
1. Eine grundsätzliche Bedeutung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt der Rechtssache nicht zu.
Das Berufungsurteil beruht auf der landesrechtlichen Regelung der Schulbuchzulassung in § 3 Abs. 2 des Lernmittelfreiheitsgesetzes in der Fassung vom 15.07.1970 (GVBl. I S. 415) sowie in § 3 Abs. 1 Nr. 4 der Verordnung über das Verfahren bei der Einführung von Schulbüchern vom 12.01.1970 (GVBl. I S. 61). Diese landesrechtlichen Vorschriften in der verbindlichen Auslegung durch das Berufungsgericht könnten nach § 137 Abs. 1 VwGO in einem Revisionsverfahren nur auf ihre Vereinbarkeit mit Bundesrecht überprüft werden. Die Klägerin macht geltend, die landesrechtliche Regelung der Schulbuchzulassung verstoße gegen Art. 5 Abs. 1 GG. Diese Frage bedarf jedoch keiner grundsätzlichen Klärung durch ein Revisionsverfahren, weil sie nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts zum Begriff der staatlichen Schulaufsicht in Art. 7 Abs. 1 GG und zur Bedeutung der Pressefreiheit ohne weiteres zu verneinen ist.
Nach Art. 7 Abs. 1 GG steht das gesamte Schulwesen unter der Aufsicht des Staates. Der Begriff der staatlichen Schulaufsicht ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unter Berücksichtigung seiner historischen Entwicklung auszulegen und umfaßt die Gesamtheit der staatlichen Befugnisse zur Organisation, Planung, Leitung und Beaufsichtigung des Schulwesens (BVerwGE 6, 101 [104]1; 18, 38 [39]2; 18, 40 [41]3; 21, 289 [290]4; 23, 351 [352]5. Dies stimmt mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts überein (BVerfGE 26, 228 [238 ff.]6; Urteil vom 06.12.1972 — 1 BvR 230/70 u. 95/71 — [NJW 1973, 133/134]7. Zum staatlichen Gestaltungsbereich im Rahmen des Art. 7 Abs. 1 GG gehören die Festlegung der Unterrichts- und Erziehungsziele sowie die Bestimmung des Unterrichtsstoffes (vgl. BVerfGE 26, 228 [238 ff.]8; Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 06.12.1972 [a.a.O.]; BVerwGE 5, 153 [156]). Mit dieser Kompetenz ist notwendig die Aufsicht darüber verbunden, daß nur solche Schulbücher im Unterricht verwendet werden, die den durch die Lehr- und Erziehungsziele gestellten Anforderungen genügen. Die Entscheidung darüber, welche Schulbücher für den Unterricht in den öffentlichen Schulen zuzulassen sind, ist daher eine durch Art. 7 Abs. 1 GG dem Staat zugewiesene Aufgabe, die dieser als Träger der Schulhoheit seit jeher für sich in Anspruch genommen hat. Auch in dem von der Klägerin vorgelegten Rechtsgutachten wird eingeräumt, daß Auswahl und Verwendung von Schulbüchern der staatlichen Schulaufsicht unterliegen. Die Befugnis der Länder, nur staatlich genehmigte Schulbücher für den Unterricht in den öffentlichen Schulen zuzulassen, ist demgemäß im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.01.1956 — BVerwG II C 98.54 — [BayVBl. 1956, 247/248])9 als selbstverständlich bejaht worden. Ebenso ist das Bundesverfassungsgericht in BVerfGE 31, 229 (24510 davon ausgegangen, daß es Aufgabe der staatlichen Schulverwaltung ist, die Schulbücher für den Unterricht auszuwählen. Auch im Schrifttum wird — soweit ersichtlich — das Recht des Staates zur Bestimmung der an öffentlichen Schulen zugelassenen Lehrbücher nicht bezweifelt (vgl. von Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl. Art. 7 Anm. III 3; Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz, Art. 7 Randnr. 16; Oppermann in von Münch, Besonderes Verwaltungsrecht, 2. Aufl. S. 548; Pöttgen, Schulbuchgenehmigung in rechtlicher Sicht, RWS 1964, 216 ff.).
Mit ihrer bundesverfassungsrechtlichen Grundlage in Art. 7 Abs. 1 GG stellt die landesrechtliche Regelung der Schulbuchzulassung für die Klägerin als Schulbuchverleger keinen unzulässigen Eingriff in die Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 GG dar.
Ein Verstoß gegen das Zensurverbot des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG scheidet schon deswegen aus, weil, wie das Bundesverfassungsgericht in BVerfGE 33, 52 (71 ff.)11 klargestellt hat, unter Zensur im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG nur die Vor- oder Präventivzensur, d. h. das Abhängigmachen der Herstellung oder Verbreitung eines Geisteswerks von einer vorherigen behördlichen Vorprüfung und Genehmigung seines Inhalts (formeller Zensurbegriff), zu verstehen ist. Eine derartige Maßnahme wird durch das landesrechtliche Verfahren der Schulbuchzulassung nicht getroffen. Durch die Nichtzulassung des Schulbuchs zum Unterrichtsgebrauch an den öffentlichen Schulen des Landes Hessen wird dem Verleger nicht untersagt, das Schulbuch der Öffentlichkeit zugänglich zu machen.
Auch das Grundrecht der freien Meinungsverbreitung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) und die Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) werden durch das landesrechtliche Schulbuchgenehmigungsverfahren nicht verletzt. Hierbei mag es dahingestellt bleiben, ob und inwieweit Schulbücher, die nach ihrem Verwendungszweck nicht für eine allgemeine Verbreitung bestimmt sind, überhaupt Schutzobjekt der Pressefreiheitsgarantie sein können. Im Hinblick auf Art. 7 Abs. 1 GG gewährt das Grundrecht der Pressefreiheit jedenfalls dem Schulbuchverleger keinen Anspruch darauf, ohne vorherige staatliche Prüfung und Genehmigung die in dem Schulbuch niedergelegte Meinung im Rahmen des Unterrichts an öffentlichen Schulen zu verbreiten. Auch die Pressefreiheit steht unter der allgemeinen Rechtsordnung, auf die Art. 5 Abs. 2 GG verweist. Gerät die Pressefreiheit mit anderen durch die Verfassung oder durch die allgemeinen Gesetze geschützten Rechte in Konflikt, so muß sie zurücktreten, wenn eine Güterabwägung ergibt, daß durch die Betätigung der Pressefreiheit im konkreten Fall schutzwürdige Interessen von höherem Rang verletzt würden (BVerfGE 7, 198 [210]12; 20, 162 [176 f.]13; 28, 191 [202]14. Bei der Abwägung der kollidierenden Interessen ist im vorliegenden Fall dem durch Art. 7 Abs. 1 GG geschützten staatlichen Erziehungsrecht, das allen jungen Bürgern gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben entsprechenden Bildungsmöglichkeiten gewährleisten soll (BVerfGE 26, 228 [238]15 und das nicht nur das elterliche Erziehungsrecht aus Art. 6 Abs. 2 GG, sondern hinsichtlich der bekenntnismäßigen Gestaltung des öffentlichen Schulwesens sogar die Glaubens-, Gewissens- und Bekenntnisfreiheit nach Art. 4 Abs. 1 GG begrenzt (vgl. BVerfGE 6, 309 [355 f.]16; Beschluß vom 21.04.1972 — BVerwG VII B 108.70 — [Buchholz 421 Nr. 31]17, der Vorrang einzuräumen. Gegenüber diesem durch die Verfassung geschützten Gemeinschaftswert muß das Begehren der Klägerin, mittels der Pressefreiheitsgarantie das von ihr verlegte Schulbuch ohne staatliche Prüfung und Genehmigung zum Unterrichtsgebrauch in den öffentlichen Schulen verbreiten zu können, zurücktreten. Das Recht der Autoren und Verleger von Schulbüchern auf freie inhaltliche Gestaltung und Verbreitung der für den Gebrauch in den öffentlichen Schulen vorgesehenen Unterrichtswerke wird durch den Vorbehalt der staatlichen Schulhoheit in Art. 7 Abs. 1 GG verfassungskräftig begrenzt.
Aus dieser Sicht begegnen auch die Vorschriften des § 3 Abs. 2 des Lernmittelfreiheitsgesetzes in der Fassung vom 15.07.1970 und des § 3 Abs. 1 Nr. 4 der Verordnung vom 12.01.1970, durch die das Land Hessen die Voraussetzungen für die Zulassung von Schulbüchern zum Gebrauch in den Schulen näher geregelt hat, keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Diese landesrechtlichen Vorschriften stellen allgemeine Gesetze im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG dar, die die von der Klägerin beanspruchten Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG wirksam beschränken. Wie sich aus der Auslegung, die ihnen das Berufungsgericht gegeben hat, ergibt, richten sich diese Vorschriften nicht gegen die Betätigung des Grundrechts der Pressefreiheit als solche und ebensowenig gegen bestimmte Meinungen, sondern sie dienen dem Schutz des Gemeinschaftswerts eines geordneten öffentlichen Schulwesens. § 3 Abs. 2 Satz 2 des Lernmittelfreiheitsgesetzes bestimmt, daß Schulbücher zum Unterrichtsgebrauch nur zugelassen werden, wenn sie allgemeinen Verfassungsgrundsätzen und Rechtsvorschriften nicht widersprechen, mit den Bildungsplänen vereinbar sind, nach Umfang und Inhalt ein für das Unterrichtsfach und für die Schulform vertretbares Maß nicht überschreiten und wenn die zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel bei Beachtung einer wirtschaftlichen Haushaltsführung die Einführung im Rahmen der Lernmittelfreiheit rechtfertigen. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 der Verordnung vom 12.01.1970 ist die Einführung von Schulbüchern für den Gebrauch in den Schulen abzulehnen, wenn sie nach methodischen und didaktischen Grundsätzen sowie nach Stoffauswahl und Stoffanordnung nicht den pädagogischen Anforderungen genügen. Daß gegen diese Zielsetzungen und Anforderungen aus der Sicht des Bundesrechts keine Einwände zu erheben sind, versteht sich nach der Darlegung des Begriffs der staatlichen Schulaufsicht nach Art. 7 Abs. 1 GG von selbst. Für die Beurteilung der didaktischen und pädagogischen Anforderungen muß dem Staat ein weiter Ermessensspielraum zugebilligt werden (Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 06.12.1972 [a.a.O. S. 135])18.
Die Auffassung des Berufungsgerichts, bei der Anwendung des § 3 Abs. 1 Nr. 4 der Verordnung vom 12.01.1970 stehe dem Kultusminister hinsichtlich der Frage, ob ein Schulbuch nach methodischen und didaktischen Grundsätzen sowie nach Stoffauswahl und Stoffanordnung den pädagogischen Anforderungen genüge, ein Beurteilungsspielraum zu, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Ob und inwieweit ein solcher Beurteilungsspielraum, der in der Rechtsprechung für pädagogisch-wissenschaftliche Wertungen anerkannt ist (vgl. BVerwGE 5, 15319; 8, 27220; 12, 35921; 16, 15422; ferner Beschluß des Senats vom 11.01.1972 — BVerwG VII B 42.71 —)23, besteht, beurteilt sich in erster Linie nach dem anzuwendenden irrevisiblen Landesrecht. Die Einräumung eines Beurteilungsspielraums mit der Folge, daß die Gerichte die Entscheidung der Behörde nicht in vollem Umfange nachprüfen können, verstößt nicht gegen die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG (BVerwGE 5, 153 [162]24; 8, 272 [274]25; 15, 39 [41]26; 39, 197 [205]27; 39, 355 [369]28. Das Berufungsgericht ist bei seiner Auslegung des Landesrechts davon ausgegangen, daß die in Frage stehende Beurteilung der Geeignetheit eines Schulbuches eine pädagogisch-wissenschaftliche und deswegen gerichtlich nicht voll nachprüfbare Wertung enthält. In dem für die gerichtliche Nachprüfung pädagogisch-wissenschaftlicher Wertungen anerkannten Rahmen hat das Berufungsgericht die Versagung der von der Klägerin begehrten Schulbuchzulassung überprüft.
2. Das Berufungsurteil beruht auch nicht, wie die Beschwerde gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO rügt, auf einer Abweichung von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in BVerwGE 23, 194. In jener Entscheidung hat der Senat die Möglichkeit eines Verstoßes gegen das Zensurverbot für den Fall bejaht, daß die Versagung eines mit vergnügungsteuerrechtlicher Privilegierung verbundenen Prädikats für einen Dokumentarfilm dazu führt, daß ein solcher Film aus steuerrechtlichen Gründen tatsächlich keine Chance hat, aufgeführt zu werden. Damit ist die hier zu beurteilende Schulbuchzulassung, die der Staat im Rahmen der Schulaufsicht nach Art. 7 Abs. 1 GG legitim ausübt, nicht vergleichbar, wie sich bereits aus den Ausführungen zur Frage der grundsätzlichen Bedeutung ergibt. Daran ändert nichts, daß die Nichtzulassung eines Schulbuchs zum Unterrichtsgebrauch in den Schulen die Verbreitung des Schulbuchs in dem jeweiligen Land erheblich beeinträchtigt ...

Fussnoten

1

BVerwG, 28.12.1957, VII B 9.57. W. F.: BVerwGE 6, 101.

2

BVerwG, 31.03.1964, VII C 49.62. W. F.: BVerwGE 18, 38.

3

BVerwG, 31.03.1964, VII C 65.62. W. F.: BVerwGE 18, 40.

4

BVerwG, 02.07.1965, VII C 47.64. W. F.: BVerwGE 21, 289.

5

BVerwG, 11.03.1966, VII C 141.65. W. F.: BVerwGE 23, 351.

6

BVerfG, 24.06.1969, BvR 446/64. W. F.: BVerfGE 26, 228; NJW 1969, 1843.

7

BVerfG, 06.12.1972, 1 BvR 230/70 95/71. W. F.: NJW 1973, 133.

8

BVerfG, 24.06.1969, BvR 446/64. W. F.: BVerfGE 26, 228; NJW 1969, 1843.

9

BVerwG, 27.01.1956, II C 98.54. W. F.: BayVBl 1956, 247.

10

BVerfG, 07.07.1971, 1 BvR 765/66. W. F.: BVerfGE 31, 229.

11

BVerfG, 25.04.1972, 1 BvL 13/67. W. F.: BVerfGE 33, 52.

12

BVerfG, 15.01.1958, 1 BvR 400/51. W. F.: BVerfGE 7, 198; NJW 1958, 257.

13

BVerfG, 19.02.1957, 1 BvR 357/52. W. F.: BverfGE 20, 132; NJW 1957, 579.

14

BVerfG, 28.04.1970, 1 BvR 690/65. W. F.: BVerfGE 28, 191; NJW 1970, 1498.

15

BVerfG, 24.06.1969, BvR 446/64. W. F.: BVerfGE 26, 228; NJW 1969, 1843.

16

BVerfG, 26.03.1957, 2 BvG 1/55. W. F.: BVerfGE 6, 309; NJW 1957, 705.

17

BVerwG, 21.04.1972, VII B 108.70. W. F.: Buchholz 421 Nr. 31.

18

BVerfG, 06.12.1972, 1 BvR 230/70 95/71. W. F.: NJW 1973, 133.

19

BVerwG, 29.06.1957, II C 105.56. W. F.: BVerwGE 5, 153; NJW 1958, 232.

20

BVerwG, 24.04.1959, VII C 104.58. W. F.: BVerwGE 8, 272; NJW 1959, 1842.

21

BVerwG, 14.07.1961, VII C 25.61. W. F.: BVerwGE 12, 359; NJW 1962, 123.

22

BVerwG, 14.06.1963, VII C 44.62. W. F.: BVerwGE 16, 150; NJW 1963, 1640.

23

BVerwG, 11.01.1972, VII B 42.71. W. F.: —

24

BVerwG, 29.06.1957, II C 105.56. W. F.: BVerwGE 5, 153; NJW 1958, 232.

25

BVerwG, 24.04.1959, VII C 104.58. W. F.: BVerwGE 8, 272; NJW 1959, 1842.

26

BVerwG, 04.11.1971, III C 96.69. W. F.: BVerwGE 39, 41.

27

BVerwG, 16.12.1971, I C 31.68. W. F.: BVerwGE 39, 197.

28

BVerwG, 19.10.1971, GmS — OGB 3/70. W. F.: BVerwGE 39, 355.

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