719 Schulgeld
Nr. 2 Schulgelderhebung durch die Europäische Schule
Die Institution “Europäische Schule“ ist eine internationale Organisation mit funktionell begrenzter Völkerrechtspersönlichkeit.
Die “Europäische Schule München“ nimmt als deren unselbständige Untergliederung an dieser Völkerrechtspersönlichkeit teil und genießt wie diese Befreiung von der deutschen Gerichtsbarkeit (Immunität); sie hat daneben die Stellung einer juristischen Person nach deutschem Recht.
Eine Statusklausel zur Gewährleistung der Handlungs- und Beteiligungsfähigkeit einer internationalen Organisation im nationalen Bereich und vor den nationalen Gerichten – wie in Art. 6 der Satzung der Europäischen Schule – bedeutet keinen Immunitätsverzicht (Abweichung von BayVGH, BayVBl. 1990, 469).
Mit dem Erlaß von als Verwaltungsakte zu verstehenden Bescheiden über die Erhebung von Schulgeld gegenüber den Eltern “anderer Kinder“, die nicht Angehörige der Europäischen Patentorganisation sind, überschreitet die Europäische Schule München offenkundig die ihr nach den ihr zugrundeliegenden völkerrechtlichen Verträgen zustehende Rechtsmacht (Handeln “ultra vires“); sie unterliegt insoweit der deutschen Gerichtsbarkeit; die Offenkundigkeit dieser Befugnisüberschreitung kann jedenfalls dann von den nationalen Gerichten festgestellt werden, wenn sie sich aus dem eigenen Vortrag der internationalen Organisation ergibt.
VGH Bay, München, Urteil vom 15.03.1995, 7 B 92.2689 u.a.

Sachverhalt

Die Kinder der Kläger besuchen die “Europäische Schule München“ (Beklagte). Die Beklagte ist 1977 zur Unterrichtung von Kindern der Bediensteten der Europäischen Patentorganisation (EPO) in München gegründet worden. Zur Erreichung pädagogisch sinnvoller Klassengrößen werden auch Kinder aufgenommen, deren Eltern nicht für die EPO arbeiten, soweit Restplätze vorhanden sind. Diese Kinder werden als “nichtberechtigte“ Schüler bezeichnet; ihre Eltern zahlen ein Schulgeld.
Mit Schreiben der Beklagten vom 23.10.1989 wurde den Klägern mitgeteilt, daß der Oberste Rat der Europäischen Schulen das Schulgeld für den Besuch der höheren Schule im Schuljahr 1989/90 auf 1028,22 DM und für den Besuch der Grundschule auf 600,52 DM pro Schuljahr festgesetzt hat, wobei sich für Familien, von denen mehrere Kinder die Schule besuchen, dieser Satz beim zweiten Kind auf die Hälfte und beim dritten und jedem weiteren Kind auf ein Viertel verringert. Dementsprechend wurden die Kläger aufgefordert, für ihre Kinder für das Schuljahr 1989/90 Beträge von 1799,38 DM (Kläger zu 1), 1328,48 DM (Kläger zu 2), 1692,46 DM (Kläger zu 3) bzw. 600,52 DM (Kläger zu 4 und 5) innerhalb von zwei Wochen zu entrichten. Eine Rechtsbehelfsbelehrung war nicht beigefügt.
Die hiergegen im Juni bzw. Juli 1990 eingelegten “Widersprüche“ wurden am 25.06.1990 (Kläger zu 1, 3 und 5) bzw. 10.07.1990 (Kläger zu 2 und 4) zurückgewiesen. Der Oberste Schulrat besitze das Recht, das Schulgeld festzulegen. Aufgrund einer Rüge des Rechnungshofs der Europäischen Gemeinschaften über ständig steigende Ausgleichszahlungen sei die Erhöhung so festgelegt worden, daß der Elternbeitrag demjenigen für Einrichtungen gleichen Typs in den anderen Mitgliedsländern nahekomme.
Die Klage der Kläger mit dem Antrag, die Heranziehungsbescheide vom 23.10.1989 aufzuheben, wies das Verwaltungsgericht als unbegründet ab.... Mit der Berufung verfolgen die Kläger ihr Rechtsschutzbegehren weiter.

Aus den Entscheidungsgründen

Die zulässige Berufung der Kläger führt in Abänderung der Urteile des Verwaltungsgerichts zur Aufhebung der angefochtenen Schulgeldbescheide.
I.
Die Klagen sind zulässig, insbesondere unterliegt die Beklagte nach den besonderen Umständen des konkreten Falles der deutschen Gerichtsbarkeit; es ist der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten gegeben.
1. Nach § 173 VwGO i.V.m. § 20 Abs. 2 GVG sind Personen von der deutschen Gerichtsbarkeit ausgenommen, soweit sie nach den allgemeinen Regeln des Völkerrechts oder aufgrund völkerrechtlicher Vereinbarungen hiervon befreit sind. Hierunter fallen auch zwischenstaatliche Organisationen (vgl. Albers in: Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO, 52. Aufl. 1994, § 20 GVG Anm. 2 B a).
a) Die Institution “Europäische Schulen“ (ES) ist eine zwischenstaatliche Einrichtung mit Völkerrechtspersönlichkeit (BVerwGE 91, 126/1281 = NJW 1993, 1409 = BayVBl. 1993, 281; vgl. auch Wenckstern, Handbuch des Internationalen Zivilverfahrensrechts, Bd. II/1, Tübingen 1994, RdNr. 78). Die Einrichtung “Europäische Schulen“ beruht auf der zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den anderen Vertragsstaaten abgeschlossenen Satzung der Europäischen Schule vom 12.04.1957 (BGBl. 1965 II, 1042) sowie dem Protokoll über die Gründung Europäischer Schulen vom 13.04.1962 (BGBl. 1969 II, 1302). Den Verträgen hat der Deutsche Bundestag mit Gesetzen vom 26.07.1965 (BGBl. II, 1041) und vom 25.07.1969 (BGBl. II, 1301), dem Protokoll auch der Bayer. Landtag mit Beschluß vom 23.01.1968 (BayRS 2230-1-2-K = GVBl. 1968,27) zugestimmt. Die Beklagte, die Europäische Schule München (ESM), wurde 1977 aufgrund der Ermächtigung in Art. 1 Abs. 1 des Zusatzprotokolls vom 15.12.1975 i.V.m. der Präambel zu diesem Zusatzprotokoll und Art. 2 des Protokolls vom 13.04.1962 durch den Obersten Schulrat der Europäischen Schulen gegründet (Sammlung der Beschlüsse des Obersten Rates der Europäischen Schulen, 18. Ausgabe, Dezember 1987, S. 15). Diesem Zusatzprotokoll hat der Deutsche Bundestag mit Gesetz vom 17.07.1978 (BGBl. II S. 993) zugestimmt.
Es ist für die Stellung der ES als Völkerrechtspersönlichkeit unschädlich, daß sie nur partielle, funktionelle Rechtspersönlichkeit, bezogen auf die Erfüllung ihrer Aufgaben, besitzt (vgl. Seidl-Hohenveldern/Loibl, Das Recht der internationalen Organisationen einschließlich der supernationalen Gemeinschaften, 5. Aufl., Köln, München u. a., 1992, RdNr. 0307; ebenso Heinze, Die Rechtsstellung der “Europäischen Schulen“ und der an ihnen tätigen deutschen Lehrer, Jahrbuch für internationales Recht (JIR) Bd. 14, 1968, S. 209/211, Fußnote 4).
b) An dieser Völkerrechtssubjektivität der Einrichtung “Europäische Schulen“ nimmt auch die Beklagte als unselbständige Untergliederung teil. Keine entscheidende Bedeutung kommt insoweit den Tatsachen zu, daß die Beklagte – abweichend von den anderen Europäischen Schulen – als primären Zweck nicht den Unterricht der Kinder von Bediensteten der EGKS bzw. der Europäischen Gemeinschaften verfolgt, sondern denjenigen von Kindern der Europäischen Patentorganisation (EPO) und daß sie nach Art. 3 und 4 des Zusatzprotokolls in ihrer Finanzierung und bei der Aufstellung ihres Haushalts deshalb in erster Linie mit der EPO verknüpft ist. Entscheidend ist vielmehr, daß die EPO nach Art. 2 des Zusatzprotokolls im Obersten Schulrat Sitz und Stimme in allen die Anstalt berührenden Fragen sowie einen Sitz im Verwaltungsrat der Anstalt erhält. Diese Regelung entspricht derjenigen, die in Art. 4 Abs. 1 des Protokolls vom 13.04.1962 bezüglich der Europäischen Gemeinschaften für die anderen Europäischen Schulen getroffen wurde. Dadurch ist die Beklagte mit der zwischenstaatlichen Einrichtung “Europäische Schulen“ verknüpft und in diese als “Dachorganisation“ eingegliedert. Untergliederungen einer internationalen Organisation haben regelmäßig teil an deren Völkerrechtspersönlichkeit (vgl. Seidl-Hohenveldern/Loibl a.a.O., RdNr. 0328).
c) Als Untergliederung eines Völkerrechtssubjekts steht der Beklagten grundsätzlich Befreiung (Immunität) von der deutschen Gerichtsbarkeit zu.
Meist wird die Befreiung einer internationalen Organisation und ihrer Untergliederungen von der nationalen Gerichtsbarkeit des Sitzstaates im Rahmen der Gründungsabkommen oder gesonderter Privilegienabkommen geregelt (vgl. Seidl-Hohenveldern/Loibl a.a.O., RdNr. 1902; für die Europäische Patentorganisation: Art. 3 des Abkommens über die Vorrechte und Immunitäten der Europäischen Patentorganisation; vgl. auch Kunz-Hallstein, NJW 1992, 1369/1370). Die Bundesregierung wird in Art. 3 des Gesetzes zu dem Übereinkommen vom 13.02.1946 über die Vorrechte und Immunitäten der Vereinten Nationen vom 16.08.1980 (BGBl. II, 941) ermächtigt, über die Gewährung diplomatischer Vorrechte und Immunitäten an durch zwischenstaatliche Vereinbarungen geschaffene Organisationen, die nicht Sonderorganisationen der Vereinten Nationen sind, Rechtsverordnungen zu erlassen. Sie hat von dieser Ermächtigung im Hinblick auf die internationale Organisation “Europäische Schulen“ jedoch keinen Gebrauch gemacht. Ebensowenig ist mit dieser ein Privilegienabkommen geschlossen worden, das mit dem für die Europäische Patentorganisation vergleichbar wäre.
Von zahlreichen Stimmen im Schrifttum wird jedoch die Auffassung vertreten, daß internationalen Organisationen – unabhängig von entsprechenden Übereinkommen – Immunität von den nationalen Gerichten des Sitzstaates kraft Völkergewohnheitsrecht zukomme (vgl. [detailliert]: Wenckstern a.a.O. RdNr. 352 ff. [pro], 382 ff. [contra]; selbst befürwortend auch unter RdNr. 521; vgl. auch RdNr. 218, 410: Immunität internationaler administrativer Organisationen – auch im Sinn einer Befreiung von der nationalen Verwaltungsgerichtsbarkeit – zumindest als Regelfall; befürwortet auch Seidl-Hohenveldern/Loibl a.a.O. RdNr. 1905; Schermers, International Institutional Law, 1980, § 1421 [“The legal effects of acts performed by international organizations should not be determined, quite possibly in various ways, by national courts“]; René-Jean Dupuy, A Handbook on International Organizations, 1988, S. 184, Fußnote 16 [“It should be noted that international organizations enjoy an absolute immunity from legal process“]; vgl. auch Österr. OGH vom 11.06.1992, Internationales Wirtschaftsrecht 1993, 237/238). Dies ergibt sich aus dem Charakter der Völkerrechtspersönlichkeit, der Autonomie der internationalen Organisation, dem nahezu identischen Regelungsgehalt der jeweils bestehenden ausdrücklichen Abkommen und der dazu analogen Interessenlage.
Auch das Bundesverwaltungsgericht (BVerwGE a.a.O. S. 128 f.) geht in seiner Entscheidung zur “Europäischen Schule“ von deren – zumindest begrenzter – Immunität aus, wenn es bezüglich ihres Personalstatuts feststellt, internationalen Organisationen sei insoweit die autonome Regelungs- und Entscheidungsbefugnis einzuräumen, die namentlich auch die Einrichtung eines den nationalen Rechtsweg ausschließenden besonderen Rechtsschutzsystems umfasse.
Im neueren Schrifttum wird die Immunität der internationalen Organisation “Europäische Schulen“ z. T. allerdings verneint (vgl. Henrichs, Zur rechtlichen Stellung der Europäischen Schulen und ihrer Lehrer, Europarecht 1994, 358/362; Wenckstern a.a.O., RdNr. 78). Soweit statt dessen eine “sachliche internationale Unzuständigkeit“ der nationalen Gerichte angenommen wird (Wenckstern a.a.O., RdNr. 78 FN 192; RdNr. 1003 FN 2288), hält es der Verwaltungsgerichtshof bis zu einer weitergehenden Klärung der Begriffe (zum noch nicht endgültig geklärten Verhältnis der Immunität zur sachlichen internationalen Unzuständigkeit vgl. Wenckstern a.a.O., RdNr. 994) für gerechtfertigt, mit Seidl-Hohenveldern weiterhin von Immunität (ratione materiae) zu sprechen, (vgl. Wenckstern a.a.O., RdNr. 994 FN 2259, RdNr. 999, 1008 FN 2303), soweit es darum geht, den Kernbereich der Autonomie einer internationalen Organisation der Gefahr divergierender Rechtsprechung durch nationale Gerichte zu entziehen (vgl. zu diesem Anliegen Wenckstern a.a.O., RdNr. 997, 1000). Der Verwaltungsgerichtshof sieht auch (entgegen Henrichs a.a.O., S. 362) in dem Umstand, daß alle wesentlichen Entscheidungen durch den Obersten Schulrat, also durch Vertreter der vertragschließenden Parteien selbst und zudem einstimmig getroffen werden, keinen die Freistellung von der nationalen Gerichtsbarkeit schlechthin hindernden Mangel an Autonomie der Europäischen Schulen.
d) Die somit grundsätzlich zu bejahende Immunität der Beklagten wird auch nicht durch einen Immunitätsverzicht ausgeschlossen. Insbesondere ist – abweichend von der im Eilverfahren vertretenen Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs (B. v. 23.08.1989 BayVBl. 1990, 469 = Europarecht 1989, 359; dem folgend Wenckstern a.a.O., RdNr. 273 FN 606) und der darauf Bezug nehmenden Auffassung des Verwaltungsgerichts – nach erneuter Überprüfung nicht davon auszugehen, daß Art. 6 der Satzung als Unterwerfung unter die Gerichtsbarkeit des jeweiligen Sitzstaates auszulegen ist. Art. 6 ist vielmehr als Statusklausel zur Gewährleistung der Handlungs- und Beteiligtenfähigkeit der “Europäischen Schule“ vor nationalen Gerichten zu verstehen. Art. 6 Satz 2 und 3 der Satzung sollen insbesondere die Handlungs- und Beteiligtenfähigkeit der Europäischen Schulen bei zivilrechtlichen Vertragsstreitigkeiten, Fahrzeugunfallstreitigkeiten und Verfahren wegen Verkehrsverstößen sichern (vgl. Wenckstern a.a.O., RdNr. 410, der diese Grundsätze allerdings für die Europäischen Schulen nicht anwenden will); warum dieses Verständnis für die Beklagte nicht gelten soll, ist nicht ersichtlich. Entsprechende Regelungen sind auch in den Gründungsabkommen anderer internationaler Organisationen üblich (vgl. z. B. Art. 5 Abs. 2 des Europäischen Patentübereinkommens). Auch der Wortlaut der Regelung im Sinne einer Statusgewährung spricht nicht für eine Unterwerfungsklausel, zumal nach einer verbreiteten Ansicht stets eine ausdrückliche Unterwerfung unter die innerstaatliche Gerichtsbarkeit erforderlich ist (vgl. Dupuy, Handbook S. 185 [“The waiver of immunity in each particular case shall be ‘express‚“]; Schermers a.a.O., § 1422 [“All treaties on the immunity of international organizations require an express waiver“]; Wenckstern a.a.O., RdNr. 423, 426).
Schließlich ist auch das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung zur “Europäischen Schule“ (a.a.O. Umdruck S. 8, insoweit in BVerwGE 91, 126 nicht abgedruckt) offenkundig nicht von einer generellen Unterwerfung unter die nationale Gerichtsbarkeit durch Art. 6 der Satzung ausgegangen. Nach seiner Auffassung ist bei Streitigkeiten zwischen einer zwischenstaatlichen Einrichtung und ihren Bediensteten der Rechtsweg zu den nationalen Gerichten, sofern er nicht ausdrücklich eröffnet ist, nicht gegeben, auch nicht bei unzulänglicher Rechtsschutzgewährung. Die Möglichkeit einer Eröffnung nationaler Rechtsschutzgewährung durch Art. 6 der Satzung wird nicht angesprochen, Art. 6 Satz 3 der Satzung nur mit dem Zweck gesehen, die Beteiligungsfähigkeit vor den nationalen Gerichten zu gewährleisten (BVerwGE a.a.O. S. 128).
e) Fraglich ist allerdings, ob die Schulgelderhebung durch die Beklagte von deren Immunität (ratione materiae) umfaßt wird.
aa) Zum Teil wird die Immunität internationaler Organisationen gegenständlich durch deren “amtliche Tätigkeit“ umgrenzt (vgl. Seidl-Hohenveldern/Loibl a.a.O., RdNr. 1907 f.; Schiedsspruch über die Auslegung der Sitzstaatsvereinbarung zwischen der Bundesregierung und dem Europäischen Laboratorium Molekularbiologie [EMBL], zitiert bei Kunz-Hallstein, NJW 1992, 3069/3072). Dabei wird der Begriff der “amtlichen Tätigkeit“ grundsätzlich weit gefaßt (vgl. EMBL-Schiedsspruch, zitiert a.a.O.). Zum Teil wird auf diejenigen Immunitäten abgestellt, die zur Wahrnehmung der Aufgaben der jeweiligen Organisation und zur Verwirklichung ihrer Ziele erforderlich sind (Wenckstern a.a.O. RdNr. 322). Dieser so definierte Bereich umfaßt grundsätzlich sowohl den rein innerorganisatorischen Bereich, insbesondere das Personalstatut (vgl. BVerwGE a.a.O. S. 129) als auch Maßnahmen gegenüber Außenstehenden (vgl. Wenckstern a.a.O., RdNr. 269 ff.). Es liegt allerdings nahe, bei einer internationalen Organisation, wie den Europäischen Schulen, deren generelle Immunität bestritten und im Sinn einer “Immunität ratione materiae“ (vgl. oben Buchst. c) sowie Wenckstern a.a.O., RdNr. 994 f., FN 2259, 2262) zu begrenzen ist, die Immunität auf den Schutz des Kernbereichs, für den die Organisation einen Anspruch auf Autonomie hat, zu beschränken (s. Wenckstern a.a.O., RdNr. 997, 1000). Die Annahme einer partiellen Völkerrechtssubjektivität der Europäischen Schulen (erwogen bei Henrichs a.a.O. FN 13) führt zu einer ähnlichen Einschränkung.
bb) Maßnahmen im Verhältnis zu ihren Schülern wird man bei den Europäischen Schulen und damit auch bei der Beklagten grundsätzlich jedenfalls insoweit als von der Immunität umfaßt anzusehen haben, als sie sich auf den Bereich der Leistungsanforderungen und Prüfungen beziehen. Insoweit kommt den Europäischen Schulen und damit auch der Beklagten nach Art. 6 Satz 1 der Satzung in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 des Zusatzprotokolls die Stellung einer öffentlichen Anstalt (“établissement public“) zu (auch wenn sie als Sonderart der öffentlichen Schule außerhalb des Systems des Bayerischen Schulrechts steht). In diesem Bereich (in dem etwa auch die dem Landesschulrecht unterliegenden staatlich anerkannten Ersatzschulen nach Art. 100 BayEUG als “Beliehene“ hoheitlich tätig sind) ist eine Unterscheidung zwischen den von der primären Zweckbestimmung der Beklagten umfaßten “berechtigten“ (Kinder von Angehörigen der EPO) und den “nichtberechtigten“ (anderen) Kindern schwer vorstellbar.
Ob das in gleicher Weise auch für die Regelung der Modalitäten, unter denen “nichtberechtigte“ Kinder von der Beklagten aufgenommen werden und damit auch für die Erhebung von Schulgeld gilt, erscheint allerdings nach den dargestellten Grundsätzen nicht zweifelsfrei. Insoweit müßte vor allem noch näher untersucht werden, ob Art. 1 Abs. 2 des Zusatzprotokolls, der die Aufnahme “nichtberechtigter“ Kinder erlaubt, damit den (Kern-)Bereich der “amtlichen Tätigkeit“ der Beklagten über die Beschulung der Kinder von EPO-Angehörigen hinaus erweitern oder nur ermöglichen will, daß die Beklagte Dritten außerhalb ihres eigentlichen Widmungszwecks und damit außerhalb des Kernbereichs ihrer Autonomie Zugang gewähren kann. Im letztgenannten Fall wäre ein Bedürfnis nach Immunität kaum anzuerkennen (vgl. Wenckstern a.a.O., RdNr. 269); allerdings würde sich dann die Frage stellen, ob der Verwaltungsgerichtshof als nationales Gericht zur Bestimmung des Bereichs der “amtlichen Tätigkeit“ berufen wäre (vgl. Wenckstern a.a.O., RdNr. 270). Diese Fragen brauchen jedoch im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden.
f) Die deutsche Gerichtsbarkeit ist im vorliegenden Fall jedenfalls insoweit gegeben, als die Beklagte beim Erlaß der angefochtenen Bescheide die ihr durch die zugrundeliegenden völkerrechtlichen Verträge übertragene Rechtsmacht überschritten hat.
aa) Die Beklagte besitzt, wie sie auch selbst in den Schriftsätzen vom 11.09.1991, vom 24.10.1994 und vom 10.11.1994 betont, nicht die Befugnis, “Heranziehungsbescheide“ zu erlassen und mit Verwaltungszwang durchzusetzen. Wenn die Vertragsstaaten der Beklagten diese Befugnis hätten einräumen wollen, hätten sie dies bei der Redaktion der Statusklausel des Art. 6 der Satzung zum Ausdruck gebracht. Die genannte Vorschrift beschreibt die Befugnisse der Organisation im nationalen Bereich abschließend; die hoheitliche Befugnis zum Erlaß von hoheitlichen Heranziehungsbescheiden von Schulgeld gehört nicht dazu. Damit ist nicht die Befugnis der Beklagten verneint, im Hinblick auf Art. 26 Ziffer 4 der Satzung und Art. 1 Abs. 2 des Zusatzprotokolls den Schulbesuch “nichtberechtigter“ Kinder von der Zahlung eines Schulgelds abhängig zu machen. Diese Befugnis hat der Senat im Beschluß vom 23.08.1989 (a.a.O.) grundsätzlich bejaht; vorliegend bedarf sie keiner (endgültigen) Entscheidung. Die Beklagte kann Schulgeldforderungen jedenfalls nicht durch Verwaltungsakt “erheben“, sondern allein in anderer Weise einfordern, beispielsweise im Weg der Leistungsklage. Insoweit unterscheiden sich die Befugnisse der Beklagten etwa von denen von “Eurocontrol“. Diese Organisation besitzt aufgrund einer ihr von der Bundesregierung ausdrücklich eingeräumten Befugnis das Recht, Gebühren für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung nach deutschem Recht durch Verwaltungsakt zu erheben und zu vollstrecken (vgl. Art. 1 des Zweiseitigen Abkommens vom 08.09.1970 [BGBl. 1971 II, 1158] und § 3 der Flugsicherungsgebührenverordnung, abgedruckt in BVerfGE 58, 1/7 = NJW 1982, 507/508).
bb) Wenn eine internationale Organisation Akte setzt, die über ihre Kompetenzen hinausgehen, also “ultra vires“ handelt, so werden solche Akte als nichtig angesehen (Seidl-Hohenveldern/Loibl a.a.O., RdNr. 1507). Die nationalen Rechtsanwendungsorgane sind hieran nicht gebunden und nicht gehalten, sie zu beachten (Randelzhofer in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 24 zu RdNr. 136). An die Feststellung eines Handelns “ultra vires“ durch ein nationales Gericht sind allerdings strenge Anforderungen zu stellen (vgl. BVerfGE 59, 63/85 [“Eurocontrol II“]).
Die Zuständigkeit der nationalen Gerichte zu einer solchen Feststellung (vgl. dazu Randelzhofer a.a.O.) ist jedoch ohne Verstoß gegen die Immunität internationaler Organisationen und ohne Verletzung völkerrechtlicher Pflichten der Bundesrepublik Deutschland jedenfalls dann zu bejahen, wenn unter Zugrundelegung des eigenen Vortrags der internationalen Organisation über die Grenzen ihrer Befugnisse offenkundig ist, daß sie diese überschritten hat. Das gilt auch dann, wenn sie insoweit – offenkundig – “ultra vires“ handelt, als sie sich formell Handlungsformen und Handlungsbefugnisse anmaßt, die ihr nach ihrem internationalen Status nicht eingeräumt sind. Das ist im vorliegenden Fall geschehen.
cc) Die Beklagte meint allerdings, ihre Zahlungsaufforderungen seien als nicht hoheitlich bzw. jedenfalls nicht als einseitig verbindliche Regelungen im Sinne eines vollstreckbaren Verwaltungsakts zu verstehen gewesen. Dem ist bei einer Gesamtbetrachtung nicht zu folgen.
Die ursprüngliche Zahlungsaufforderung mag in der Tat so auslegbar sein. Aus der Tatsache, daß die Beklagte in ihren Schreiben vom 25.06.1990 bzw. 10.07.1990 die jeweils als “Widerspruch“ bezeichneten Schreiben der Kläger als solchen akzeptiert hat und sich am Schluß dieser Schreiben jeweils außerstande erklärt hat, “den Bescheid zurückzunehmen“, wird man jedoch – wie es der Verwaltungsgerichtshof bereits im Beschluß vom 25.08.1989 (a.a.O.) getan hat – folgern müssen, daß nach dem objektiven Erklärungswert die Schreiben vom 23.10.1989 und vom 25. Juni/10. Juli 1990 als verbindliche hoheitliche Regelungen anzusehen waren. Insbesondere aber hat sich die Beklagte im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Schulgeldanforderungen für 1988/89 auch auf die sofortige Vollziehbarkeit ihrer “Schulgeldbescheide“ nach § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO und damit auf deren Verwaltungsaktqualität berufen. Andererseits zeigen ihre Ausführungen zur Rechtsstellung von “Eurocontrol“, daß sich die Geltendmachung von Forderungen internationaler Organisationen durch Verwaltungsakt dem Empfänger durchaus nicht als etwas rechtlich schlechthin Unmögliches aufdrängen muß.
Im übrigen hat die Beklagte durch ihr Verhalten auf die “Widersprüche“ hin die Kläger in einer ihr zurechenbaren Weise dazu veranlaßt, sich durch Unterwerfung unter die “sofortige Vollziehbarkeit“ der “Schulgeldbescheide“ in eine Position zu begeben, in der sie in keinerlei sonstiger Weise wirksamen Rechtsschutz erlangen können.
dd) Sinn und Zweck des Ausschlusses nationaler Gerichtsbarkeit bei Akten internationaler Organisationen werden in einem solchen Fall nicht betroffen. Diesen Sinn und Zweck hat das Bundesverfassungsgericht in der Eurocontrol I-Entscheidung (BVerfGE 58, 1/28 = NJW 1982, 507/508) wie folgt umschrieben: “Zwar mag die Gewährung innerstaatlichen Rechtsschutzes gegen die Anwendung und Wirkung von Akten einer zwischenstaatlichen Einrichtung nicht von vornherein ‘logisch‚ ausgeschlossen sein; sie liefe aber dem Sinn und Zweck der Ermächtigung des Art. 24 Abs. 1 GG entgegen. Durch sie könnte die Funktionsfähigkeit der zwischenstaatlichen Einrichtung beeinträchtigt werden, zumal sie die Gefahr ungleichmäßigen Rechtsschutzes in den einzelnen Mitgliedstaaten beschwörte.“
Der Zweck der Immunität “ratione materiae“, die einheitliche Auslegung und Anwendung des Rechts der jeweiligen internationalen Organisation und damit deren Autonomie zu schützen (vgl. Wenckstern a.a.O., RdNr. 1008), wird nicht berührt, wenn ein nationales Gericht seine Zuständigkeit nur unter der Voraussetzung und nur insoweit bejaht, als sich die internationale Organisation unter Zugrundelegung ihres eigenen Vortrags offenkundig außerhalb der ihr übertragenen Befugnisse bewegt. Diese Feststellung ist auch nicht dem Bundesverfassungsgericht – etwa unter dem Gesichtspunkt einer Kompetenzüberschreitung des Organs einer internationalen Organisation (vgl. dazu BVerfGE 89, 155/175, 188 = DVBl. 1993, 1254/1256, 1260 = NJW 1993, 3047; Gersdorf DVBl. 1994, 674/684; zur Geltung der in der Maastricht-Entscheidung entwickelten Grundsätze auch gegenüber der von internationalen Organisationen ausgeübten Hoheitsgewalt: Kirchhof EuGRZ 1994, 16/36) – vorbehalten. Insbesondere kommt eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG nicht in Frage. Eine solche könnte nur der Überprüfung dienen, ob eine durch die Zustimmungsgesetze auf die Institution “Europäischen Schulen“ bzw. die Beklagte als deren Untergliederung übertragene und in deren Recht verankerte Befugnis mit Art. 24 Abs. 1 GG bzw. dem Kernbestand eines Grundrechts des Grundgesetzes unvereinbar ist. Wie dargelegt, sind der Beklagten in der Satzung und in den Protokollen im Hinblick auf die Erhebung von Schulgeld aber keine Befugnisse zu hoheitlicher Durchsetzung übertragen, die die Frage nach einem ausreichenden Rechtsschutz aufwerfen würden. Damit scheidet unter diesem Gesichtspunkt auch ein Verstoß der Zustimmungsgesetze gegen Art. 24 Abs. 1 GG oder Art. 19 Abs. 4 GG von vornherein aus.
Andererseits macht die fehlende Befugnis der Beklagten zum Erlaß von einseitig-verbindlichen Regelungen bezüglich des Schulgelds auch plausibel, warum in Satzung und Protokollen insoweit keinerlei Rechtsschutzregelungen enthalten sind.
2. Für die Klagen ist der Verwaltungsrechtsweg (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO) gegeben. Wenn es – wie dargelegt – für die rechtliche Qualifikation der angegriffenen Schreiben der Beklagten maßgeblich darauf ankommt, wie sie sich für die Adressaten bei vernünftiger Betrachtung darstellen und wenn sie deshalb als Verwaltungsakte zu behandeln sind, ist damit für den vorliegenden Rechtsstreit auch der Verwaltungsrechtsweg zu bejahen. Die Maßnahme einer öffentlichen Einrichtung (vgl. auch Art. 6 Satz 1 der Satzung) führt zu einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit, wenn diese sie nach außen erkennbar – unabhängig davon, ob dieser rechtlich zulässig ist – als hoheitlich verstanden wissen will (BVerwG BayVBl. 1988, 56; vgl. auch Kopp, VwGO, 10. Aufl. 1994, § 40 RdNr. 8 m.w.N.) oder wenn sie sich zumindest bei unvoreingenommener Betrachtung als hoheitlich darstellt.
3. Die Beklagte ist nach § 61 Nr. 1 VwGO beteiligungsfähig und nach § 62 Abs. 3 VwGO prozeßfähig. Sowohl die internationale Organisation “Europäische Schulen“ als auch die Beklagte als deren Untergliederung haben (funktionell beschränkte) Rechtspersönlichkeit nach deutschem Recht.
Ein Nebeneinander von völkerrechtlicher und nationaler Rechtssubjektivität ist bei internationalen Organisationen üblich. Es läßt sich beispielhaft aus den Bestimmungen von Art. 6 Abs. 1 und 2 bleibt EGKSV einerseits, Art. 6 Abs. 3 EGKSV andererseits ablesen (vgl. Seidl-Hohenveldern a.a.O. RdNr. 0325, 0327 f.).
Die Qualifikation der Beklagten als (funktionell beschränkter) Rechtspersönlichkeit nach deutschem Recht ergibt sich aus Art. 3 Abs. 2 des Gründungsprotokolls, wonach jede Schule eigene Rechtspersönlichkeit gemäß den Vorschriften des Art. 6 der Satzung der Europäischen Schule hat. Nach Art. 6 Satz 2 und 3 der Satzung ist jede Schule Rechtspersönlichkeit, soweit dies für die Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist und kann vor Gericht klagen und verklagt werden. Da sich diese juristische Qualifikation aus den dem nationalen Zugriff entzogenen Gründungsverträgen ergibt, konnte die Bundesregierung allein durch das Weglassen der in der Verordnung über die Gewährung von Vorrechten und Befreiungen an den Direktor, die Mitglieder des Lehrkörpers und die Angestellten der Europäischen Schule in München vom 06.11.1979 (BGBl. II, 1146) noch enthaltenen Passage, wonach die Europäische Schule in München “die Rechtsstellung einer inländischen Anstalt des öffentlichen Rechts“ habe, in der Nachfolgeverordnung vom 12.08.1985 (BGBl. II, 999) am nationalrechtlichen Status der Beklagten nichts ändern.
4. Da die Schreiben der Beklagten vom 23.10.1989 und vom 25. Juni/10. Juli 1990 unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts als Verwaltungsakte zu qualifizieren sind, ist gegen sie die Anfechtungsklage statthaft. Wie sich aus § 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO ergibt, gilt das auch, wenn sie als Verwaltungsakte nichtig sein sollten.
5. Da die Schreiben der Beklagten vom 23.10.1989 und vom 25. Juni/10. Juli 1990 jeweils nicht mit Rechtsbehelfsbelehrungen versehen waren, waren Widersprüche und Klagen nicht nach §§ 70, 74 VwGO verfristet. Sie wurden jeweils innerhalb der Jahresfrist nach § 58 Abs. 2 VwGO eingelegt.
6. Im Hinblick auf die Qualifizierung der angefochtenen Schreiben vom 23.10.1989 und vom 25. Juni/10. Juli 1990 als sofort vollziehbare Kostenbescheide nach § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO durch die Beklagte im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes kann auch ein Rechtsschutzbedürfnis der Kläger nicht verneint werden. Die Kläger haben die Schulgeldforderungen der Beklagten erfüllt. Sie haben deshalb zumindest ein schutzwürdiges Interesse an der Beseitigung des durch die angegriffenen Schreiben erzeugten Rechtsscheins. Die Beklagte hat die als Verwaltungsakte anzusehenden Bescheide nicht zurückgenommen.
II.
Die Berufungen sind begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klagen zu Unrecht abgewiesen.
1. Die “Europäische Schule München“ ist die richtige Beklagte (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Gemäß Art. 3 Abs. 2 des Gründungsprotokolls hat jede der Europäischen Schulen eigene Rechtspersönlichkeit im Sinne von Art. 6 der Satzung. Die Beklagte ist eine Europäische Schule in diesem Sinn (Art. 1 Abs. 1 des Zusatzprotokolls). Die Europäischen Schulen sollen nach dem Sinn dieser Bestimmungen – auch wenn die einzelnen Schulen als völkerrechtlich unselbständige Untergliederungen dem Gesamtverbund “Europäische Schule“ angehören (vgl. etwa Art. 3 Abs. 1 des Gründungsprotokolls) – in den Mitgliedstaaten rechtlich selbständig auftreten können. Die angefochtenen Bescheide enthalten auch keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür, daß sie etwa für die Europäische Schule als Gesamtverband, insbesondere etwa im Autrag des Obersten Schulrats ergangen wären.
Zwar enthält der Briefkopf der angegriffenen Schreiben links oben ein Emblem, in dem alle Sitzstaaten von Europäischen Schulen aufgeführt sind. Gleichwohl sind diese Schreiben der Beklagten und nicht der Institution “Europäische Schulen“ zuzurechnen. Dafür spricht der Begriff “Europäische Schule“, der (in mehreren Sprachen) den Briefkopf dieser Schreiben beherrscht. Dafür spricht schließlich die Unterzeichnung der Schreiben durch den Direktor der Münchner Schule ohne einen Zusatz, der auf ein Vertretungsverhältnis hindeuten würde. Der Klageanspruch richtet sich daher zu Recht gegen die Europäische Schule München als Beklagte.
2. Wie dargelegt, sind die Schreiben der Beklagten vom 23.10.1989 und vom 25. Juni/10. Juli 1990 als Verwaltungsakte zu qualifizieren. Da die Beklagte – wie ebenfalls dargelegt – auch nach ihrem eigenen Vortrag nicht befugt ist, ihre Schulgeldforderungen durch Verwaltungsakt geltend zu machen, sind die von ihr gleichwohl erlassenen Verwaltungsakte zumindest rechtswidrig. Den gegen sie gerichteten Anfechtungsklagen war deshalb stattzugeben....

Fussnoten

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Siehe SPE n.F. 636 Nr. 18 Rechtsweg

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